论村民自治制度的完善

卢明威　陈东仿

【摘要】村民自治是国家治理体系与乡村治理的组成部分，当前的乡村治理出现了传统习惯的秩序维护功能弱化，村务公开不规范，村干部民主评议标准不明确，换届选举后村务移交制度存在缺陷等许多亟待解决的问题。乡镇政府应依法履行调查核实及指导监督作用，完善村务公开与移交程序，发扬传统习惯在乡村治理中的作用，实现乡村治理的有序发展。

【关键词】乡村治理 村民自治 村务公开 换届移交

【中图分类号】D035.5 【文献标识码】A

从计划经济进入市场经济是一个乡村社会现代化的过程，也是一个社会矛盾多发、利益冲突愈加尖锐的过程，在这一过程中，人们对利益的追求被激发，过去被隐藏和压制的社会问题集中呈现，各种利益矛盾和冲突层出不穷。为此，加快社会治理能力和体系建设，及时化解社会发展过程中产生的各种矛盾，保障社会平稳发展，是一项迫在眉睫的工作，也即需要建立与之相适应的社会管理体制①。在社会治理理论上，从十六届四中全会提出建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，到十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，从“社会管理”变成“社会治理”是一种新的思路，其关键就是充分发挥社会主体积极参与社会治理，最终通过村民自治达到良好的乡村治理效果。

当前村民自治存在的问题

传统习惯秩序自治功能弱化。有效的社会管理，必须信赖于有效的社会自我管理机制，必须以市场的自律、社会的自我完善和自我管理为基础②。完备的社会自我完善与自治需要在历史中渐次形成。在我国，历史上的乡土社会拥有悠久的自治传统，乡村秩序的稳定很大程度上是村民们依靠极具特点的习惯规则通过自治方式获得。如费孝通在《乡土中国与乡土重建》中所说的：乡村社会中也存在“地方自治的民主体制”和“自治单位”③。虽然有强大的国家权力的控制与渗透，但远离乡镇基层政府的村落内部自治色彩依然浓厚，村民的日常生活依然在正式或非正式组织的治理下以自觉和自治的方式运转，只有当发生的事件超出村落自治或村民自救的能力时，村民才会向基层政府寻求国家权力的介入。马克斯·韦伯也认为，在传统中国社会“城市是没有自治的品官所在地，乡村则是没有品官的自治区。”④如今，在经济利益冲击之下，传统道德习惯的社会约束功能下降，以往以德高望重的老人为核心的社会秩序维持结构被合法的村委会及其他以财富或有威信的人所替代，越来越多的冲突和纠纷往往突破了习惯和道德的约束，以习惯为依据的村民自治功能弱化，不得不借助法律手段来解决。

村务公开存在问题。在一些村庄，重大决策没有经过村民大会讨论通过，而是直接由村委会决定，从而产生纠纷。以广西南宁市江南区平西村为例，作为城中村，村民经济来源主要是土地出让、资产出租，多年来，因村务不公开产生一系列纠纷。南宁市平西村村委会曾未经村民大会讨论决定使用村集体公款购买理财产品，村民对村委会产生疑问的账目涉及上千万元。为核实村委会的财务收支情况，该村村民按《村民委员会组织法》规定选举产生了监督小组，但当监督小组成员雷某要求查账而未能成功时，其向村民发出《致平西村村民公开信》，公布未能查帐监督的情况，村委会成员于是对其进行打击。另一村民莫某则到南宁市江南区检察院进行举报，检察院委托审计事务所进行审计，检察机关介入审计的结果显示，村委的账目没有问题。而审计事务所表示，审计结果只对被审计单位提供的材料负责，如果被审计单位没有提供全部材料，他们也没有办法⑤。再比如，广西横县云表镇福龙村村委会将部分集体土地外包，村民却连土地承包金额都不了解。凡此种种，都是村民自治实践中出现的问题，在乡村治理中具有代表性。

村务移交程序性规定不完善。由于平时村务不公开，还影响到了村务换届交接工作。2012年8月，广西横县云表镇福龙村村民大会完成换届选举，该次选举产生了村财务清帐小组。按照往届的惯例，上一届的村委会应向新的村委会移交村务帐簿，经清帐小组审核后由新村委会接手。但由于新村委会班子对上一届村委会班子的账目产生怀疑，因受质疑，前任村主任等人拒绝移交村财务账簿，导致交接不成功。为了弄清往年村集体财务收支情况，2012年12月，横县福龙村村民向其所在的云表镇政府提交申请，请求镇政府派人协助清帐。但云表镇政府答复说他们没有进行调查的权利，村民于是到横县经侦大队报案，经侦大队则表示，需要村民提供审计部门的审计报告才符合立案标准。村民又向横县审计局求助，请求审计局对村财务进行审计并出具审计报告，横县审计局也表示为难，因为连账簿等可审计的材料都无法取得，他们无法进行审计。审计局建议福龙村村民向县纪委反映，县纪委认为基层村集体的事情不属于他们的管辖权限，村民应该找镇政府解决。求助无门的村民只能到广西壮族自治区政府信访局上访，自治区信访局将村民提出对村账目进行清理、征地补偿等信访要求转送横县信访局，责成横县有关部门对此进行答复。横县云表镇政府就征地问题进行了解答，但对于前一任村委会拒不移交账簿导致无法查账的问题没有答复。村民向横县政府提交复查申请书，横县信访局向村民下发《告知书》称，根据《信访条例》规定，村民的信访事项应通过诉讼等途径解决，村民向上一级行政机关请求复查已超出期限，提出的信访复查申请不予受理。⑥横县福龙村村民从求助乡镇政府开始，历经经侦、审计、纪委、信访最后又回到乡镇政府，正当要求始终没有得到解决。

当前村委会的任期审计和离任审计在许多地方并没有得到有效贯彻执行，不仅影响村务公开，也影响换届工作移交。村委会经济审计难以进行的原因来源于《村民委员会组织法》所设计的制度存在问题，该法第三十五条第二款规定，村民委员会成员的任期和离任经济责任审计，由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇的人民政府负责组织。2012年11月，中央纪委、中央组织部、民政部等十二部委印发的《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》也同样规定了任期审计和离任审计的组织责任。《村民委员会组织法》和十二部委《意见》规定组织任期审计和离任审计的主体有三类，既可以是县农业部门，也可以是财政部门，还可以是乡镇政府。多主体负责意味着主体不明确，结果哪个主体都不愿意主动承担组织审计的职责，导致村委会成员的任期审计和离任审计的规定流于形式，无法执行。

正因为在村民自治现实操作中，村委会存在村务不公开、财务不规范的现象，一些村官的违规违法行为没有被及时制止，最后走上犯罪道路。据不完全统计，2012年，广西10万多村官中，有374人犯罪⑦。乡村治理中的村民自治出现种种问题，亟需进一步采取措施进行规范。

促进乡村治理与村务公开的措施

发扬传统习惯的秩序维护功能。由于历史的原因，我国许多地方都有乡村自治的传统，如在南方的许多少数民族地区，历史上中央政府长期采取“以夷制夷”的政策，这些地方的民族不同程度地保留着形式各异的原始民主自治的痕迹，如壮族的都老制、侗族的侗款制、苗族的议榔制、瑶族的石牌制等，其中许多自治传统及习惯延续到近现代。如在广西宜州合寨村，30多年前村民就有了自发的自治行动，在人民公社和生产队解散时，合寨村的公共事务处于无人管理的状态，村民们自发通过民主投票选举出“中国第一个村民委员会”。⑧合寨村村民自治既是村民们追求现代民主的结果，也是长期历史中形成的村落自治传统在现代的延续。

一种制度秩序或者自治传统一旦形成就会产生制度惯性，而村民自治作为当代新型的乡村治理制度，必须根植乡村社会土壤，尊重民间传统乡土风俗礼仪，在自发组织的基础上制定符合乡村秩序传统的村规民约，保留民间法中适应新时代秩序观念的传统成分⑨。在如今的民族地区广大乡村社会中，许多社会事务管理、行为方式，包括纠纷解决仍然按自古形成的习惯进行处理，而这些行为习惯在今天往往有助于提高社会管理效率，是社区自治值得充分利用的良好本土制度资源。

乡镇政府应承担违反村务公开规定行为的调查核实职责。在村民自治实践中，人们向来诟病的是乡镇政府以行政权力干预村民自治，乡镇政府往往被指责以行政命令的形式撤换村民选举出来的村委委员，以长官意志干预和代替村民自治。但另一面，乡镇政府也不能强调村民自治而对一些村委会成员的违法行为推诿不管。根据《村民委员会组织法》第十条的规定，村民委员会应接受村民监督，这是法定义务，监督是村民行使知情权的方式。《村民委员会组织法》对村务公开的范围作了明确，即第三十条所规定的五项，其中第五条即为涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项，村务公开的这些事项法律规定的公布要求是“及时”。及时是一个模糊的时间要求，因此该条的第二款规定一般事项每季度应公布一次，集体财务来往比较多的村委员，应每月公布一次，重大事项应随时公布。在这些事项中，村级财务公开是一个重要内容，也是村民与村委会之间容易产生矛盾的方面，因此一些省区在制定《村民委员会组织法》地方实施条例或办法时明确将村财务公开列入公开的范围，如《广西壮族自治区实施〈村民委员会组织法〉实施办法》第二十九条第（五）项规定，村级财务收支情况应当及时向村民公布。为了保证村委会的村务公开，《村民委员会组织法》还设计了监督主体，规定要建立村务监督委员会，由村务监督委员会监督村务公开的落实，村务公开如有遗漏或不真实，可由村务监督委员会督促村民委员会重新公布。为了防止村委会成员拒不履行村务公开义务，可由村务监督委员会主持，每年至少对村委会成员进行一次民主评议。一年内民主评议可以多次，连续两次不合格，村委会成员的职务即被终止。但《村民委员会组织法》中没有规定民主评议的具体办法，村民委员会委员的民主评议现在执行的是中央纪委、中央组织部、民政部等十二部委印发的《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》，该意见规定，对同一评议对象，两次民主评议间隔时间不得少于6个月，这一规定意味着对同一评议对象一年最多只能评议两次，与《村民委员会组织法》所规定的“一年内民主评议可以多次”并不一致，而且《意见》中规定了参加评议的村民或村民代表的人数比例要求，但并不明确评议不合格的标准，没有这些标准，将无法终止村委会成员的职务，为此今后应明确民主评议的程序与标准。

如果村民委员会拒不履行村务公开义务，村民的另一个救济办法是行使《村民委员会组织法》第十六条的罢免权。对于拒不履行义务的村委会成员，本村1/5以上有选举权的村民或者1/3以上的村民代表联名，可以提出罢免村委会成员的要求，经登记参加选举的村民过半数投票，经投票村民过半数通过可以罢免村委会成员。当然，如果村委会没有履行村务公开的义务，乡镇政府应履行相应职责，不应以这些事项属于村民自治的范围而推诿不办。因为，根据《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》的规定，村民委员会及其成员违反规定，应当向村民公开的村务事项或公开事项不实的，干扰或者阻碍村务监督委员会或者村民对村务公开进行监督的，应由乡镇政府进行调查核实，如确有违反，应予以批评教育，并责令改正，令其公开，如村委会成员确有违法行为的，可追究其法律责任。

完善村务移交程序性规定。如果村委会成员已经不再是村委会成员，但拒不履行村务交接工作，应如何处理？在目前的《村民委员会组织法》中并无相应的规定。该问题涉及村委会换届工作，同时也涉及离任审计，《村民委员会组织法》第三十五条规定，村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计，可由乡镇政府负责组织，审计结果在下一届村委会选举之前公布。为了使村务公开和移交工作顺利进行，也使村民的知情权得到保障，今后的《村民委员会组织法》应明确负责组织村委会成员任期审计和离任审计的职责应由最熟悉其管辖范围内农村情况的乡镇政府组织实施，以杜绝部门之间的相互推诿，避免出现上文提及的福龙村委会账簿交接一案的情况。

根据《村民委员会组织法》第二十条的规定，村民委员会应当自新一届村民委员会产生之日起十日内完成工作移交。工作移交由村民选举委员会主持，但对于拒不执行移交工作的后果，由于《村民委员会组织法》中没有做出规定，导致乡镇政府在碰到这类问题时束手无策。因为此时新的一届村委会已经产生，拒绝执行移交的是上一届村委会或其成员，不仅乡镇政府应遵守法律的规定，不能撤销村委会干部的资格，此时拒绝移交的上一届村委会成员已不属于能够撤销职务的对象，由于其已卸任也无法罢免。此时，应由乡镇政府或街道办事处、县以上政府部门介入调查处理，核实拒绝移交的成员是否具有涉嫌挪用、侵占、私分集体财物的行为，直至追究刑事责任。

综上所述，乡村要实现有序治理，就要充分发挥各种正式或非正式的传统社会资源与主体的积极作用，尤其是加强村民自治的规范性，乡镇政府要既要坚持在法律授权范围内对村务公开、换届移交等环节起监督指导作用，《村民委员会组织法》也要作进一步完善，以贯彻十八届三中全会提出的加强国家治理体系和治理能力建设的精神，实现乡村和谐稳定的发展。

（作者分别为广西师范学院政法学院副教授、硕士生导师、西南政法大学博士后流动站研究人员，重庆理工大学经贸学院讲师；本文系国家社会科学基金项目和广西师范学院马克思主义与民族地区社会管理研究中心项目研究成果，项目编号：12XFX001、2013MZX03）

【注释】

①卢明威：“论社会管理中民族传统习惯的发掘与利用”，《湖北社会科学》，2012年第8期。

②成乃清：“论完善政府的社会管理职能”，《中共云南省委党校学报》，2003年第4期。

③费孝通：《乡土中国与乡土重建》，台湾：风云时代出版公司，1993年，第149～155页。

④[德]马克斯·韦伯：《儒教与道教》，王容芬译，北京：商务印书馆，1995年，第145页。

⑤李俭芹：“城中村上演‘利益争夺战’”，《南国早报》，2014年4月28日。

⑥李俭芹：“前任村官未交帐目，上级部门称‘管不着’”，《南国早报》，2014年4月28日。

⑦李俭芹：“如何将村官权力‘销进笼子里’”，《南国早报》，2014年4月28日。

⑧“中国村民自治第一村—广西宜州合寨村”，中国广播网，http：//www.cnr.cn/home/column/kxfz/zxbd/200504030026.html。

⑨陈文琼：“村民自治语境中国家法与民间法的制度性契合”，《理论月刊》，2012 年第1期。

责编/于岩（实习）