后危机时期的全球金融监管新变化

王胜邦 俞靓

【摘要】 金融危机是金融体系脆弱性爆发的一种极端形式，历次金融危机都推动了金融监管制度变革和技术进步。全球金融危机以来，全球金融监管治理架构发生了几个明显的变化：一是G20主导了全球金融监管改革的方向，二是FSB成为全球金融监管改革的重要协调平台，三是BCBS在全球金融监管治理机构中的地位显著上升。金融监管的理念、方式、体制机制也呈现出一些新趋势，表现为金融监管理念发生转变，金融机构的“生死关”受到广泛关注，金融监管力度显著强化，金融监管权力重组等。随着我国银行的国际化程度越来越高，参与全球金融治理和监管改革的外在压力和内生动力也显著增加，这需要我们对国际金融体系变革的艰巨性及复杂性有一个深刻认识，并制定明确的策略，才能在未来的全球竞争中获得新的机遇。

【关键词】后危机时期 金融危机 金融监管 金融稳定理事会 金融体制改革

【中图分类号】F83 【文献标识码】A

最近这场肇始于最发达金融市场的全球金融危机反映出西方国家主导的全球金融治理体系已落后经济全球化的步伐。危机之后，二十国集团（G20）取代七国集团（G7）成为后危机时期全球金融体系治理的主导力量，中国等新兴市场国家开始全面参与全球金融治理。按照G20峰会确定的金融监管改革方向，金融稳定理事会（FSB）、巴塞尔委员会（BCBS）等国际组织发布了一系列新的金融监管国际标准，全球主要经济体结合本国（地区）的实际陆续推进新监管标准的实施。面对全球金融监管治理体系的新变化，我国应立足于自身的根本利益，积极参与国际金融监管改革，提升影响力与话语权，在合作中寻找共同的利益诉求，在具体措施上保持足够的灵活性。

上世纪80年代以来，随着中国改革开放、苏联解体以及发展中国家加入全球化进程，全球贸易、投资和金融市场一体化进程明显加快，全球治理（global governance）的重要性日趋凸显。全球治理理论主要创始人James N. Rosenau（1992）将全球治理定义为“全球范围内一系列活动领域的管理机制”。但是，2008年危机之前，在全球金融领域，G7借助于其主导的巴塞尔委员会、国际证监会组织（ISOCO）、国际保险监督官协会（IAIS）等国际组织掌握着金融监管国际标准的制定权，并通过国际货币基金组织（IMF）、世界银行（WB）等国际机构对各国金融监管有效性进行评估等。总体而言，当时的全球金融监管治理呈现出“碎片化”的特征，一是不同金融领域（银行、保险、证券）的监管标准不统一；二是各国为维护本国金融机构在全球市场上的竞争力，均倾向于采取较低标准（race to bottom）；三是缺乏严格的评估机制导致各国实施国际监管标准的进展不一，金融监管的强度差异很大，IMF和WB对各国金融稳定性评估既缺乏权威性，所提出的建议对各国也没有实质性约束力。

全球金融危机之后，全球金融监管治理问题受到各国政治领导人、监管界和学术界的高度重视。其一，危机之前，全球范围内、特别是发达国家，普遍出现了“经济金融化”趋势，金融资产占GDP的比例显著上升，金融体系的脆弱性显著上升，金融领域问题的外溢效应非常强大。据统计，2012年底，美国、欧盟、日本和英国四大经济体的金融资产占GDP的比例分别高达476%、530%、417%和800%。其二，全球金融市场一体化的进程显著加快。1985～2005年，全球贸易占GDP的比例从15%缓慢上升到40%，而同期全球外部资产占GDP的比例却从40%急剧上升到180%，全球金融变成了一个相互联系、紧密交织同时又乱成一团的网络、一个真正的系统（Haldane， 2014）。据IMF统计（2010），欧美二十家左右的国际化大银行在全球跨境贷款、银团贷款、并购市场和衍生品交易等领域处于支配地位，实际上承担了全球信贷中介的功能，但这些银行却仅受制于母国监管当局的监管，导致所谓的“长在全球，死在本国”的问题，由于缺乏全球统一的监管标准和处置框架，这些银行无序破产对全球金融体系和经济增长产生巨大的负外部性。其三，新兴市场崛起，这些新兴市场在全球经济中逐步占据了半壁江山，参与国际金融监管治理的热情和能力明显上升，发端于发达国家的全球金融危机也为新兴市场参与国际金融监管治理提供了历史性机遇；发达国家也意识到其实力的逐渐式微，同时也试图将新兴市场纳入他们所主导的国际金融秩序。新兴市场就这样“半推半就”地搭上了后危机时期国际金融监管改革的列车。危机以来，全球金融监管治理架构发生了以下几个方面的明显变化：

一是G20主导了全球金融监管改革的方向。正如法国前总统萨科齐所言，G20峰会取代G7预示着21世纪全球金融体系进入行星式治理（planetary governance）阶段。2009年4月2日召开的G20领导人峰会确立了雄心勃勃的全球金融监管改革方案，涉及领域包括传统金融机构监管、影子银行监管、衍生品市场改革、应对金融体系的顺周期性（procyclicality）、缓解“太大不宜倒”潜在的道德风险、强化金融市场基础设施、改革国际会计准则等诸多方面，其目标是彻底修复引发危机的金融体系“断层线”，从各个角度强化“全面无缝隙”的金融监管，以增强全球金融体系的安全及稳健性。在之后的历次G20领导人峰会上，全球金融监管改革都是重点议题。

二是FSB成为全球金融监管改革的重要协调平台。根据G20领导人伦敦峰会的决议，将之前由G7主导的金融稳定论坛（FSF）改组为G20主导的金融稳定理事会（FSB）。FSB成员包括所有G20成员国的财政部、央行和金融监管当局，IMF、WB和国际清算银行（BIS）等国际机构，以及BCBS、ISOCO和IAIS等金融监管标准制定组织。FSB的职能包括监控全球金融体系的发展、评估全球金融体系的脆弱性、协调不同金融部门的监管政策、监督并评估所有成员国实施金融监管国际标准的进展。由于获得了G20的授权，FSB自身也发布了一批金融监管标准，要求成员国实施。为履行其职能，FSB还在全球范围内成立6个区域性组织，加强与非FSB成员国的联系，以扩大其在全球金融市场上的影响力。FSB在某种程度上承接了危机之前IMF承担的监控全球金融市场和评估各国金融监管有效性的功能。目前，FSB已通过了章程，完成了相应的注册程序，正在谋求独立的财务资源和人力资源，以期成为真正意义上的国际机构。未来，FSB可能演变为与国际货币基金组织、世界银行、国际清算银行并驾齐驱的国际组织，将在全球金融治理中扮演更重要的角色。

三是BCBS在全球金融监管治理架构中的地位显著上升。1975年BCBS成立初期只是发达国家内部搭建的银行监管信息交流平台，随着《巴塞尔资本协议》被越来越多的国家采纳，BCBS逐渐演变为银行监管国际标准的制定者。危机之后，为扩大其影响力和代表性，BCBS分别于2009年4月和5月、2014年7月三次扩大成员，其成员由G20成员国的中央银行和银行监管当局，香港、新加坡等国际金融中心以及西班牙、瑞典、荷兰等非G20成员重要经济体的中央银行和银行监管当局，以及IMF、WB、BIS、欧洲央行的高级代表组成。BCBS基于全球金融危机的教训，对银行监管国际标准进行了大刀阔斧的改革，经2010年11月召开的G20领导人首尔峰会批准，发布了《第三版巴塞尔协议》（巴塞尔III），受到国际社会的广泛认可，其公信力大为增强。除承担银行监管国际标准制定外，BCBS还承担推动银行监管国际标准实施的职能，建立了一整套评估程序，以评估各成员国执行银行监管国际规则的进程和程度。目前已完成了包括中国、美国、欧盟、日本等主要经济体的巴塞尔III实施评估工作，并向G20领导人峰会报告各国评估结果。

金融危机是金融体系脆弱性爆发的一种极端形式。历次金融危机都推动了金融监管制度变革和技术进步。全球金融危机之后，以全球范围来看，金融监管（特别是银行监管）的监管理念、监管的方式方法、监管体制机制呈现出一些新趋势，可以概括为以下四个方面：

金融监管理念发生转变。第一，宏观审慎与微观审慎相结合。以往的金融监管更多地侧重于微观监管，认为个别金融机构的风险会传染至整个金融体系，因此如果单家金融机构实现了稳健经营，就能保证整个金融体系的稳定。全球金融危机表明，单个银行的安全既不是维持金融系统稳定性的必要条件，也不是充分条件。不必要是因为在一个稳健运行的系统中单家银行可能而且应当倒闭；不充分是因为在金融网络中链条整体的强度恰恰取决于最脆弱的环节（Haldane， 2014）。因此，仅凭微观层面的努力难以实现金融体系稳定，监管当局有必要从经济活动、金融机构、金融市场间相互关联，乃至金融周期性的角度，从整体上评估金融体系的风险，并在此基础上健全金融体系的制度设计，即加强宏观审慎监管。具体而言，从注重单体机构的监管逐步过渡到系统性风险，主要表现为：（1）监管标准的设计坚持“自下而上”和“自上而下”相结合，兼顾单家机构的稳健性与其对系统性风险的贡献；（2）注重传统银行体系内部的相互联系以及银行体系与其他金融部门乃至实体经济之间的互动；（3）扩展金融监管的范围，将游离于审慎监管之外的金融活动（影子银行业务）纳入金融监管的范围。值得特别指出的是，虽然以系统性风险为本的宏观审慎监管理念得到了广泛认同，但宏观审慎监管很大程度上是微观审慎监管的延伸和扩展，用于抑制系统性风险的工具绝大多数可归入传统监管工具的范畴，核心要素是建立相对稳定的跨部门工作机制和信息共享安排，以及时识别系统性风险。

第二，审慎监管与行为监管并重。传统观点认为，商业银行的脆弱性源于财务上的高杠杆，监管当局应以审慎监管为主，主要手段是设定和实施资本充足率等审慎监管标准，目的是增强其财务稳健性；而投资银行等经纪类机构的财务杠杆率较低，且提供复杂的金融产品，为防止利益冲突以及通过信息不对称获取超额收益，监管当局应以行为监管为主，主要手段是信息披露，目的是保护投资者和消费者利益。危机之前，伴随着金融市场发展，各类金融机构相互融合渗透，职能边界更加模糊，商业银行提供越来越多的金融产品，而投资银行通过证券借贷等手段积累了高杠杆。金融交易中的信息不对称、消费者的信息偏差以及金融机构的不规范行为对金融稳定构成严重威胁，导致市场机制无法有效发挥。增强对金融消费者的保护，不仅有利于提高市场信息透明度，规范金融市场秩序和行为，减轻风险传递和扩散的危害，也有助于增强公众对金融体系的信心，从而提高金融体系的稳健性。危机以来，行为监管得到了前所未有的重视，许多国家都设立了专业化的金融消费者保护机构（部门）。如美国国会通过的《多德—弗兰克法案》提出设立金融消费者保护局（CFPA）；欧盟则在欧洲金融监管体系（ESFS）中，将金融消费者保护列为核心工作任务。

金融机构的“生死关”受到广泛关注。按照传统的监管理论，欧美监管当局通常不对金融机构所从事的业务范围进行限制（市场准入限制较少），主要通过资本充足率、流动性等事后的监管要求，约束商业银行经营行为，并提高金融机构风险补偿能力。危机以来，西方国家开始重视商业银行的业务模式，监管当局开始采取结构化监管措施，如美国多德—弗兰克法案采纳了沃尔克法则（Volker Rules），英国维克斯报告（Vickers Report）提出栅栏原则（Ring-fencing），欧盟的利卡宁报告（Liikanen Report）对大型金融机构从事跨市场业务的规模和展业方式进行了不同程度的限制，降低跨市场风险传递，并推动各类金融机构回归主业。实证分析结果也表明，金融机构的范围经济只能在一定范围内存在，全能业务模式并非最优模式。

与此同时，为抑制“太大不宜倒”潜在的道德风险，FSB致力于构建全球统一的金融机构的处置框架，发布了《有效处置框架的关键属性》，为各国金融机构风险处置和市场退出方面的立法提供范本。其核心要素是提升金融机构的自我恢复和处置的能力，规范失败金融机构风险处置的权力分配和流程，特别是明确要求全球系统重要性银行（G-SIBs）必须事前指定清晰的、可信的恢复和处置计划（Recovery and Resolution Plan），一旦发生事前确定的危机事件，立即启动RRP，最大限度维护其核心经济功能，缓解其经营失败的负外部性，降低纳税人救助成本。处置框架可以理解为广义宏观审慎框架的组成部分。

金融监管力度显著强化。随着金融市场的不断演化，金融风险的来源更复杂，突发性更强，波及的范围和影响程度也更大，金融监管必须增强适应性。危机以来，金融监管标准、持续监管方式和金融执法力度都发生重大变化，金融机构的自我约束、监管当局的监管约束和市场参与者的外部约束均明显强化。

首先，大幅度提高金融监管标准。突出表现在巴塞尔III框架下的资本充足率监管要求大幅度提升，以及首次在全球范围内建立商业银行流动性和杠杆率的量化监管标准。另外，金融稳定理事会正在研究的全球系统重要性银行的总吸收损失能力（TLAC）要求。除此之外，金融稳定理事会和巴塞尔委员会还发布了一系列有关公司治理、风险评估、数据加总、薪酬安排和信息披露等方面定性监管要求。

其次，采取更具介入性的持续监督。危机以来，监管当局对金融机构风险管控能力的信任度显著降低，不再简单地观察商业银行是否达到量化的监管指标，而是侧重于银行风险治理有效性的评估，内容涉及风险管理组织架构的完备程度，风险偏好框架及其传导，风险管理政策、流程、工具、方法与银行业务规模、复杂程度之间的适应性，信息系统的支持能力，并采用压力测试等手段评估银行应对尾部事件的能力等。

第三，实施更加严厉的监管处罚。近年来，欧美监管当局和司法部门对国际知名的大型金融机构纷纷开出巨额罚单，最大单笔达到90亿美元，对金融机构滥用市场权力、误导投资者和消费者行为处以重罚，并且将相关责任人诉诸刑罚。在此背景下，金融机构通过收缩相关业务条线、重组内控合规部门等手段进行应对。

第四，重视市场基础设施的作用。危机以来，为提升信息透明度，及时识别系统性风险累积程度和传播渠道，各国都高度重视金融市场基础设施的建设，包括中央交易对手、交易平台、托管机构、登记备案机构和信息储存机构等。这些市场服务机构提供的信息与监管当局收集的单家机构的风险信息相结合，能更有效地识别金融体系中最脆弱的环节，及时预警并采取监管措施应对系统性风险。

金融监管权力的重组。为提高金融监管强度，有效应对系统性风险，危机之中遭到重创的欧美国家对金融监管权力进行了重新配置，但亚洲国家和新兴市场却基本保持不变。

首先，财政部门走上前台。历史上任何一次大危机的结果均是国家成为金融风险的最终承担者。本次危机也不例外，伴随着金融体系和实体经济的去杠杆，欧美国家政府部门的杠杆率大幅度攀升。在后危机时期的金融监管改革中，财政部门的发言权明显增加，金融稳定理事会的各国成员绝大多数都有财政部门的代表，直接参与国际监管规则的起草。美国、英国、法国和德国等国家的财政部门不仅负责协调国内金融监管改革进程，提出立法动议，而且在国际交往中代表国家主导双边金融对话机制，央行的独立性明显下降；美国财政部还直接承担系统性风险评估的职能。

其次，欧美国家央行权力有所扩大（构建超级金融监管机构）。虽然货币政策失误是导致危机的重要原因，但危机之后欧美国家央行借助于货币发行权，在公共财政捉襟见肘的情况下，成为推动经济复苏的“唯一英雄”，相应地在新一轮金融监管权力重新分配中获得了优先权。美国在维持现行“双线多头监管体制”的同时，赋予了美联储更大的监管职能。将金融衍生品及对冲基金纳入监管范畴，其监管权限从银行控股公司扩展到了非银行类金融机构及其附属机构，并增加了消费者金融保护和信用评级机构监管职能；英国撤销了金融服务局，由英格兰银行通过相对独立的审慎监管局（PRA）和行为监管局（FCA）分别行使审慎监管和行为监管职能；欧洲央行通过设立相对独立的单一监管机制（SSM），负责欧元区内130家大型银行的监管。

再次，主要亚洲国家和新兴市场仍维持独立运作的金融监管体制。危机之后亚洲国家和新兴经济体并未效仿欧美国家进行监管体系重组，甚至出现与欧美国家相反的改革方向。在亚洲五大经济体中，危机之前日本、韩国和中国的银行监管当局均独立于央行，2014年印度尼西亚新成立了金融监管署，承担之前由央行履行的银行监管职能。澳大利亚也直接将宏观审慎监管的决策和监督制定职责交给了其审慎监管当局APRA。墨西哥、土耳其等新兴经济体的银行监管职能仍由独立于央行的金融监管委员会承担。相关理论研究表明，银行监管职能与货币政策目标并不完全一致，货币政策更注重调控短期经济运行，而银行监管目标是维护银行体系长期稳健运行，若由央行同时承担两种职能，可能导致银行监管目标屈从于货币政策目标，即央行为追求短期经济增长可能会牺牲银行业长期稳健运行。从实践角度来看，亚洲国家和主要新兴经济体的金融体系在本轮危机中表现稳健，通过建立专业的金融监管机构，逐步完善相关监管制度，保证金融创新与金融监管的协调发展。

2008年我国正式成为G20成员，2009年中国监管当局代表中国加入FSB、BCBS，全面参与了后危机时期的国际金融监管改革工作，在资本充足率、流动性、杠杆率、系统重要性银行监管等国际规则的制定中发挥了建设性的作用，维护了我国银行业的核心利益。随着我国经济的发展，我国银行业的规模日益壮大，走出去的步伐也日益加快，面临的内外部环境更为复杂。在2014年英国《银行家》杂志公布的全球前1000家大银行排名中，中国有105家银行上榜，创造的利润占1000家大银行总利润的三分之一，工商银行、建设银行、中国银行、农业银行、交通银行分别位列第1名、第2名、第7名、第9名和第19名。巴塞尔委员会确定的75家全球系统重要性银行备选名单中，我国有12家，超过美国位列第一，其中工商银行、农业银行、中国银行已经成为全球系统重要性银行。随着我国银行的国际化程度越来越高，参与全球金融治理和监管改革的外在压力和内生动力也显著增加。这需要我们对国际金融体系变革艰巨性及复杂性有一个深刻认识，并制定明确的策略，才能在未来的全球竞争中获得新的机遇。

深入参与国际监管规则改革，维护我国金融业核心利益。虽然金融危机之后金融全球化的步伐有所放缓，但金融一体化的趋势不可逆转。更深程度地参与国际金融监管治理，对于国际影响力日益增强的中国金融业具有特殊意义。在广泛参与全球金融治理规则制定的过程中，我国加深与发达国家、发展中国家的协调程度，为我国金融体系国际化争取有利的外部环境与国际相容性。与此同时，参与全球金融治理也是我国金融体制改革的重要组成部分。通过建立一整套科学的审慎监管规则，通过完善风险为本的制度安排，通过提高市场透明度和公平性，引导金融机构建立并不断加强合理的激励约束机制，完善市场的自我治理机制与监管有效性，从而维护有序的创新、竞争和金融稳定。目前，参与全球治理和国际金融监管改革还基本停留在监管当局层面。未来，除银监会、财政部、人民银行直接参与国际金融监管改革之外，业界和学术界的作用变得更为重要。通过建立沟通、培训、研讨等交流平台，有助于在国际金融监管规则制定初期阶段就及时反映我国的利益诉求，并在规则制定和实施过程中通过监管、业界、学术界对外发出一致的声音，增强我国在我国金融治理中的影响力。

稳妥实施国际金融监管新标准，提升我国金融体系稳健性。实施新的国际标准是进一步提升我国在国际金融监管改革中发言权的基础，但新监管标准在国内落地实施，必须充分考虑我国经济发展进入新常态的新特征以及我国金融业的结构性特点，秉持“实质重于形式”的原则，兼顾统一性与灵活性。稳妥实施国际金融监管新标准，关键在于实施具有差异化的分类监管。差异化的分类监管可以有几个依据：一是金融机构的系统重要性及国际活跃程度。对于广泛参与国际业务的大型国际化金融机构应按照国际标准实施高水平、更密集的监管，这一方面有助于降低大型金融机构进入国际市场的门槛，另一方面能增强其应对业务复杂性潜在风险的能力；而对于业务集中于国内、主要从事传统业务的中小金融机构，则适宜采用简单、有效的监管规则，降低金融机构的合规成本。二是金融机构的风险管控能力与自我约束能力。对于已经建立了较为完善的公司治理机制、风险管理能力强的金融机构，可以减少监管干预或限制；而对于风险偏好激进、内部风险评估和管理较弱的金融机构，应加强监督检查甚至提高监管要求，限制其非理性扩张。三是实体经济的薄弱环节。对于小微企业、产业升级等需要政策扶持的经济领域相关业务，金融监管应在规范风险管理的基础上，在制度上给予支持。而对于产能过剩的行业，或者运作链条长、结构复杂的业务，应采取更加审慎的监管态度，通过强化监管要求，抑制那些为追逐短期回报而脱离实体经济需求的自我金融创新、自我循环和自我膨胀行为。

不断完善金融监管体制，增强金融监管有效性。金融发展史表明，金融监管的有效性不取决于“谁来监管”，而取决于“如何监管”。单纯的监管组织机构改变并不能代替深层次的改革。监管理念、监管制度、监管技术和监管模式的变革才是深层次的根本性改革。欧美国家金融监管权力重新配置的最终效果还有待于检验。在金融监管体制改革的问题上，核心是监管模式与金融业发展状况相匹配。本次金融危机打破了金融业混业经营的大趋势，暴露了综合经营的各种弊端。混业经营导致各类金融之间的风险相互渗透，扩大了系统性风险，增加了监管的难度，可能并非金融业发展的最优模式。现阶段“一行三会”分业监管模式总体上符合我国国情，有利于金融监管专业化，有利于防止不同政策目标的冲突。根据目前国内金融市场发育水平，应在分业监管的基础上，加强不同监管部门之间的协调，比较合理的模式是在国务院层面建立金融监管协调机制，填补监管真空，防止监管套利；不同政府部门之间建立信息分享机制，及早识别系统性风险，加强宏观审慎监管，保证监管政策、财政政策、货币政策和产业政策之间的协调配合，防范区域性和系统性金融风险。

参考文献

王兆星，2014，《后危机时代国际金融改革探索》，北京：中国金融出版社。

王胜邦，2013，《国际金融危机与国际金融监管改革》，北京：中国金融出版社。

Haldane， Andrew G， 2014， Managing global finance as a system， Speech at the Maxwell Fry Annual Global Finance Lecture， at Birmingham University， 29 October；Rosenau， James N， 1992， Governance without Government， Cambridge University Press.

责 编/樊保玲

Abstract： The financial crisis is an extreme form of the financial system's vulnerability， and all previous financial crises have helped to promote the reform of the financial regulation system and relevant technological progress. Since the global financial crisis in 2008， the global financial regulatory framework has undergone a few significant changes： first， G20 steers the global financial regulatory reform； second， FSB becomes an important coordination platform for the global financial regulatory reform； and third， the position of BCBS in the global financial regulatory agencies has been greatly improved. There have also appeared some new trends concerning the concept， mode and mechanism of financial regulation， including the changes in the financial supervision ideas， the widespread attention paid to the "life and death" of financial institutions， the significantly tightened financial regulation， and the power reorganization concerning financial regulation. With the improved internationalization of Chinese banks， China also faces higher external pressure and has stronger internal motivation for participating in global financial governance and regulatory reform， which requires us to have a profound understanding of the difficulties and complexity of the international financial system and develop a clear strategy， so as to gain new opportunities in the future global competition.

Keywords： post-crisis era， financial crisis， financial regulation， the Financial Stability Board （FSB）， financial system reform