海峡西岸经济区投融资条例构想

2015-09-10蔡昌彤卢炯星

人民论坛 2015年21期

蔡昌彤卢炯星

【摘要】目前，海峡西岸经济区的各地市经济差异明显，投融资政策和立法还存在着中央和地方立法体系较乱;各地市立法不均衡;政策措施不透明，实施难度大等问题。需要借鉴其他国家投融资的调控措施，构想《海峡西岸经济区投融资条例》，进而完善海峡西岸经济区投融资立法体系，有效推动海峡西岸经济区投融资活动。

【关键词】海峡西岸经济区立法原则投融资条例

【中图分类号】F72 【文献标识码】A

海峡西岸经济区投融资立法原则

有利于海峡西岸经济区经济发展原则。这是海峡西岸经济区投融资立法的基本要求，也是立法的最根本的目的。海峡西岸经济区涵盖了4省20个地市，经济发展整体水平不高，资源开发利用不充分，基础设施建设相对落后，需要更多的资金投入来加快区域经济一体化进程。因此，必须通过多种渠道和措施，吸引国内外的资金投入到海峡西岸经济区，包括港澳台资本，从而把海峡西岸经济区建设成为新的经济增长极。

发挥对台独特区位优势原则。基于海峡西岸的特殊地理位置，立法中必须充分体现对台独特的区位优势。相关资料显示，“十一五”期间，福建与台湾两地的经贸合作不断加深，五年间共吸引台商来闽投资71.3亿美元;同时，福建省也有20多家企业去台湾进行商业投资，其投资总额在大陆各省份中居于首位①。可以考虑通过法律授予海峡西岸经济区在涉台贸易方面更大的自主性，鼓励台商来大陆投资，放宽市场准入，简化相关审批程序，并给予一定的政策倾斜。

国民待遇原则。对外资企业和内资企业实行同等待遇，既要取消财政税收方面外商的“超国民待遇”，使内资企业和外资企业站在同一条起跑线上;也要取消对外资企业贷款、融资、投资等方面的歧视措施，允许其在法律的框架下获得其应有的权利。

谨慎投资原则。谨慎投资原则是指投资规模应当与公司资产规模、资产负债水平和实际筹资能力相适应。投资人必须具备相应的投资能力，在投资前对投资对象的安全性和收益性进行必要的考察，以合理的方式进行投资并获得收益。投资人应尽量避免投机性行为，造成不必要的损失。

投资的收益与风险共担原则。在投资的过程中，应该确保谁投资，谁受益，谁承担风险。所投资金，收益有多大，所承担风险就应该有多大。首先是谁投资谁所有，投资者在海峡西岸经济区的投资、购置的资产、工业产权、投资获得的利润和其他合法权益受国家法律保护，并享有占有、使用、收益和自由处分的权利。其次，在享受收益的同时，也要承担同样的风险，这样才能实现权利和义务对等。

其他国家有关投融资的调控措施

建立分区调控的投资倾斜体系。英国将需要发展的地区分为四类：北爱尔兰、特别发展区（苏格兰）、发展区（英格兰北部和威尔士）、中间区（除去伦敦和英格兰东南区外的英格兰西部和中部）。英国政府对于在特别发展区、发展区、中间区投资的资本设备分别给予44%、40%和20%三个比例进行补贴。印度为增加落后地区资金流动数额，采取区域化信贷配额政策。政府规定：银行对落后地区的信贷份额应高于资金总额的60%，而发达地区的则不能超过40%。

增加对落后地区的公共投资比例。美国为改善西部落后地区的投资环境，加大西部地区铁路建设的力度，有效地改善了当地的基础设施条件，为西部经济发展营造良好的投资环境。意大利为保证南方落后地区对资金的需求，1950年投入到南方的基础设施建设的资金比例达全国国民收入的10%，1960年至1970年以及1971年至1975年间投资比例不断提高，分别为全国总投资的27%和40%。

加大中央财政转移支付比重。很多国家都通过规范的转移支付制度增加对欠发达地区的财政转移支付补助，从而促进区域协调发展。据不完全统计，财政转移支付占中央财政收入的比重超过20%的有日本、韩国、芬兰、澳大利亚、印度、加拿大、丹麦等;在10%到20%之间的有挪威、德国、瑞典、西班牙、奥地利、美国、印度尼西亚等;法国、墨西哥、菲律宾、巴西、马来西亚、阿根廷、泰国等也有较大规模。通过增加中央财政转移支付的比重，加大对落后地区的补助、援助及增加开发经费的投入等。

使用投资补贴和税收、信贷优惠等措施。意大利为了扶持落后的南部地区，对南部的投资给予各种优惠政策：新办的工厂可以免征10年利润税，同时政府对厂房建设和购置机器设备给予25%和10%的经费补贴;新建、扩建或改造企业的均给予优惠贷款，比例为固定资产投资总额的40%，同时享受10年期限普通利率30%的优惠利率;“对于设备更新和结构改造的企业，给予投资总额70%的优惠贷款”②。

海峡西岸经济区投融资条例具体构想

海峡西岸经济区投融资条例应该总揽全局，包括实体性和程序性的规定。总的来说，应该包括以下条款：

总则。主要规定海峡西岸经济区投融资立法的目的、依据和原则。立法目的：为加强对海峡西岸经济区的投融资管理，保护和鼓励投融资者投资，引导资金合理进入海峡西岸经济区，促进海西经济社会全面协调可持续发展，制定本条例;立法依据：依据宪法和法律制定本条例;立法原则：有利于海峡西岸经济区经济发展原则、发挥对台独特区位优势原则、国民待遇原则、谨慎投资原则、投资的收益与风险共担原则。

调整范围。本条例适用于投资者向海峡西岸经济区内投资和在海峡西岸经济区内向境内外融资的行为。投融资的对象包括实物资产、无形资产和金融资产等各种形态的资产。

投资主体。海峡西岸经济区的投融资投资主体主要包括：各类企业，包括国有和国家控股的企业，也包括非国有和非国家控股的私营企业和民营企业、外商投资企业;国家和地区的财政预算;金融机构，包括商业银行、证券公司、保险公司、信托公司、基金管理公司等;个人。

投融资方式。第一，投资：投资包括直接投资和间接投资。投资者可以独资，合资，合作、联营等方式;可以产房、机器、设备、车辆等固定资产投资;可以专利、商标、专有技术等知识产权折价投资;可以BOT、购买国有、集体所有制和私人企业的资产及国家法律、法规允许的其他方式进行直接投资。投资者也可以通过购买股票、债券等方式进行间接投资。政府投资可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷、贴息等方式。对投资期短、见效快的项目可采用政府委托机构发行信托计划或可转换债券的方式，鼓励居民参与地方投资建设，拓宽市民投资渠道③。

第二，融资：融资包括直接融资和间接融资。有条件的地区可以发行地方市政债券，为中长期基础设施建设募集资金。积极支持海峡西岸经济区高新技术企业和非公有制企业到两个交易所及海外上市融资。在信贷与利率方面，设立中小企业或非公有制企业发展基金和担保机构，为这些企业取得贷款提供贴息或担保④。

海峡西岸经济区各地市应不断完善民间投资的融资担保制度和创业投资机制，营造良好的投融资环境，支持更多的民营企业通过股票、债券市场等方式进行融资。积极引入港澳台资金，鼓励更多港澳台金融机构到区域内设立分支机构或投资参股，支持符合条件的企业到香港上市融资。创新利用外资途径，鼓励有条件的企业采取企业并购、项目融资、股权投资等多种方式引进创业投资，支持区域内符合条件的企业到境外上市融资。

投资领域。根据海峡西岸经济区投资优势产业目录选定投资项目，也可以自行提出投资项目的意向，按有关规定向海峡西岸经济区制定的审批机关提出申请。投资领域应符合海峡西岸经济区产业政策的要求，鼓励投向优势产业和经济欠发达地区。

投融资倾斜政策。第一，财税支持：加大中央财政转移支付、中央预算内投资、中央预算内专项资金，以及其他中央专项资金对海峡西岸经济区的扶持力度。建立分区调控的措施。对海峡西岸经济区现有的20个地市按照GDP总量、经济发展水平、地理位置划分为3个区域，即1区为区域中心城市（包括福州、泉州、厦门、温州、汕头等）、2区为原中央苏区县、革命老区县和少数民族地区（包括龙岩、赣州、梅州等）、3区为经济欠发达地区（包括鹰潭、丽水、潮州等），采取分区调控的措施。在安排中央预算内投资等资金时，对原中央苏区县和革命老区县、少数民族地区给予更多资金支持。对于1区、2区和3区，制定不同的财税支持力度，2区大于1区、3区大于2区。鼓励投资优势产业。对于投资海峡西岸经济区基础设施建设的产业项目，包括重点支持交通主通道、主枢纽、口岸以及综合交通运输体系等基础设施的建设，在安排中央资金时予以倾斜。鼓励再投资的减税。投资者将从企业取得的利润直接再投资于该企业，增加注册资本或者作为资本投资开办其他投资企业，经营期不少于5年的，经投资者申请，税务机关批准，退还其再投资部分已缴纳所得税的部分税款⑤。

第二，市场准入：放宽市场准入领域，减少准入壁垒和限制，实现金融、保险、商业、交通、邮电、营利性公用事业、教育、医疗等行业的全方位开放⑥。

贯彻“非禁即入”原则，鼓励和支持民营资本进入基础设施、公用事业、垄断行业、政策性住房建设、社会事业、国防科技工业、金融服务、商品流通、资本重组联合和参与国有企业改革以及法律法规未禁止的其他行业和领域。引导泉州、温州等民营经济比较集中的地区产业转型升级。

按照同等优先、适当放宽的原则，鼓励非国家禁止且不涉及国家安全的各类台商投资项目在海峡西岸经济区安家落户，积极放宽台资市场准入条件和股比限制。

第三，金融开放：争取国内各大银行总行信贷优惠政策，提高贷款额度，对于一些重大建设项目争取总行直贷，对符合条件的重点项目和海峡西岸经济区建设规划名单内的项目，建立贷款优先审批、利率定价和资源配置上的优惠政策。对中小企业实行信贷额度倾斜，增加贷款的数量和比例。各类金融机构应在防范风险的基础上，创新和灵活运用多种金融工具，增加对民间投资的融资支持，提高对民间投资的金融服务水平。积极争取将台资企业列为信贷积极进入类企业，有条件的商业银行可以在台商投资集中区设立台商小企业金融服务专营机构，加强对台资企业融资服务。加快发展农业发展银行、农村合作银行、城市商业银行，支持金融机构在海峡西岸经济区建立办事处和分支机构;在适当的时机建立专门的海峡西岸经济区投资银行。

第四，服务开放：为投资者建立一站式投资办理服务，使投资便利化。加强投资信息平台建设，使投资者及时掌握国家产业政策、法律法规、发展建设规划、市场准入标准、国内外行业动态等信息，从而正确判断形势，减少盲目投资。改革人才培养机制，搭建人才选拔平台。使投融资者的亲属进出便利化，货物往来畅通。对外商及台、港、澳同胞到海峡西岸经济区置产置业、就业、居住等实行国民待遇。

第五，实施土地配套支持政策。加快审批符合国家产业政策、土地利用总体规划的建设项目用地，支持在平潭开展土地管理综合改革试点。对重大项目使用林地、海域及围填海计划指标予以倾斜。对重大台资项目用地指标实行单列。

第六，加强知识产权投资的法律保护。外商、台港澳的投资者可以在海峡西岸经济区申请注册商标，同内地厂商企业享受同等待遇，免于公证。

项目审批。简化投资项目审批程序，只要是符合《海峡西岸经济区投资优势产业目录》，除少数特种行业外，区别不同情况实行核准制和备案制。对于企业投资建设实行需要核准的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过其他程序。对于企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目，政府只审批资金申请报告。对国家批准设立的特定区域内的台商投资项目，实行特殊审批政策，这些特定区域包括台商投资区、平潭综合实验区、古雷台湾石化产业园区等。政府从维护社会公共利益角度出发，仅对重大项目和限制类项目进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。

法律责任。明确在投融资的过程中违反本条例规定的必须承担相应的法律责任。

投融资者的法律责任：投融资者在投融资过程中提供虚假情况骗取政府投资资金或给予优惠措施、未按规定履行有关程序擅自实施投资行为、未经批准擅自扩大或者缩小投资规模、转移、侵占或者挪用建设资金、其他严重违反本条例规定的行为的，投资主管部门和有关部门责令限期整改、暂停资金拨付;对投融资者，三年内禁止其使用政府投资资金，追缴减免税款并按其所享受优惠额的3倍给予惩罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

审批机关的法律责任：审批机关在投融资过程中违反本条例规定批准资金申请报告，故意或重大过失造成重大损失，以及其他严重违反本条例规定的行为的，对直接责任人员依法给予处分。

政府工作人员的法律责任：国家机关及有关单位的工作人员在投融资过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，没收非法所得，并依法追究其行政或法律责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

争端解决条款。在海峡西岸经济区发生的公司、企业、其他经济组织或个人之间的与投融资有关的争议，当事人可以通过协商、调解解决。

建立联合仲裁机构。对于协商、调解不成的，可依据合同的仲裁条款或事后达成的书面仲裁协议，提交仲裁机构仲裁。涉及外资、台港澳企业的，各方可选派专业人士组成联合仲裁机构，共同解决投融资过程中的纠纷。

可以通过司法途径，即当事人可以选择向当地的人民法院提起诉讼或向人民检察院提出申诉，涉外案件纠纷也可以利用WTO的多边贸易协定及贸易争端解决机制处理违规行为和投资纠纷。

附则。规定本条例由海峡西岸经济区20个地市人民政府组织实施，并明确具体施行生效的时间。

（作者分别为福建师范大学闽南科技学院讲师，厦门大学法学院教授;本文系福建省A类社科立项课题“海峡西岸经济区投融资立法研究”的阶段性成果，项目编号：JA13407S）

【注释】

①《福建省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。

②阿地力江·阿布都力：“金融支持欠发达地区经济发展的国际经验及对新疆的启示”，《金融发展评论》，2012年第6期，第146～147页。

③薛江炤：“中国与英美地方政府投融资体系比较”，人民网，2006年4月10日。

④⑥朱崇实主编：《经济法理论与实务热点问题探讨》，厦门大学出版社，2002年，第557页，第556页。