法律里的难民庇护

金哲

公约难民排除了战争、冲突、武装入侵等产生当代难民的主要原因，这使得能够直接受益于难民国际保护制度的人数极为有限

9月2日，叙利亚3岁小难民艾兰·库尔迪溺亡后被海浪冲到土耳其海滩的照片震撼了全世界，也促使欧盟加快应对难民危机的步伐。

在近来媒体频繁报道船只横渡地中海的事件中，大家讨论“难民危机”时，常常交替使用“难民”和“移民”。其实，两个词所代表的意义截然不同。“难民”是受暴力或迫害威胁而逃离的人。他们通常面临险恶且不人道的处境，迫使他们穿越边境至他国寻求庇护，成为国际法认定的“难民”，可从政府机构、联合国难民署及其他组织获得救助。而移民大部分是因寻找工作改善生活而迁移，一些是因教育、家庭重聚等因素，而非受直接迫害或人身安全威胁，这有别于难民无法安全回到家乡，移民可选择返回家乡并继续受到其政府保护。

根据1951年联合国的《难民地位公约》及1967年《难民地位议定书》的规定来看，国际法上的难民，是指因种族、宗教、国籍、特殊社会团体成员或政治见解，而有恐惧被迫害的充分理由，置身在原籍国领域外不愿或不能返回原籍国或受该国保护的人（以下简称公约难民）。公约难民排除了战争、冲突、武装入侵等产生当代难民的主要原因，这使得能够直接受益于难民国际保护制度的人数极为有限。2004年至2013年间，公约难民占联合国难民署关注人群比例最高未超过49%。

躲避战争并不一定都是难民

2004年《欧盟难民保护指令》是欧盟第一个具有法律拘束力的超国家法律文件，在欧盟层面确认认定难民和国际保护人员的标准，以及难民和国际保护人员能够获得的实体权利。该指令还要求所有成员国采取一切适当措施，消除难民方面的国内立法与欧盟立法和参加的国际公约之间不一致的规定。指令采用了公约难民的定义，还承认了非国家迫害和性别迫害引起的难民，但依然没有将战争和武装冲突引发的流离失所者包括在难民的定义当中。

欧洲各国的国内法对难民的定义也有些差异，德国的难民定义不包括战争、内战、自然灾害而流离失所的外国人，而英国的难民包括战争引起的流离失所的外国人。通常难民和流离失所者中，以妇女、儿童、老人和残疾人等社会弱势群体居多，反观此次欧洲难民潮中的难民却以壮年男性为主。由于公约难民和欧盟的难民定义均没有包括战争和内战引起的难民，所以此次欧洲难民潮中的难民并非严格法律意义上的难民，但是欧洲各国出于人道主义和难民政策，也赋予其难民地位。

由于公约难民强调畏惧迫害，并且此种“畏惧迫害”必须是基于“种族、宗教、国籍、参加某一社会团体或具有某种政治见解”等原因，致使生命和自由受到威胁。根据这一定义，只有“政治”难民才符合公约难民的资格。然而，在这个世界上，个人失去国家保护的原因多种多样，并不必然是受到政治迫害。战争、内乱、自然灾害以及环境危机同样可以造成这种后果。

鉴于许多事实上处于难民境地的人由于不符合公约难民的定义而不能获得公约的保护，遂出现了扩大了的难民定义。国际难民法的这一缺陷通过联合国难民署的积极努力得到了部分弥补。虽然根据《联合国难民署章程》的规定，难民署保护的难民仅限于1951年公约所定义的难民，但在后来难民署的实践中，难民高级专员的权限通过联合国大会或经社理事会的一系列决议不断被扩展。事实上，难民高级专员的保护范围已经大大超越了公约难民的标准。那些从联合国难民高专行动中受益的人，被称为“受高专关注的人”或曰“章程难民”，他们包括：1951年公约及其议定书所定义的难民、《非统组织公约》和《卡塔赫纳宣言》所定义的难民、无国籍人、“国内流离失所者”等。“章程难民”与“公约难民”的区别在于章程难民可从高专行动中受益，但却不能享受赋予“公约难民”的权利，除非他们同时被某一公约缔约国承认为难民。“章程难民”的概念对于非为1951年《难民地位公约》及其议定书缔约国的国家尤为重要。

相比欧盟，1969年《非洲难民公约》中的“难民”包括由于外来侵略、占领、外国统治或严重危害其原住国或国籍国的一部分或全部领土上的公共秩序的事件而被迫离开其常住地到其原住国家或其国籍国之外的另一地去避难的人。这意味着遭受普遍暴力、外国入侵、国内武装冲突、大规模侵犯人权等而被迫离开的人也属于难民。美洲国家1984年《卡塔赫纳宣言》也做了类似规定，只不过它不具有法律拘束力，但其规定大体上得到了整个美洲的遵守。2012年12月6日生效的《坎帕拉公约》是非洲关于保护和救助流离失所者的公约，该公约规定，非洲各缔约国有义务通过法律形式，制定保护和救助流离失所者的措施，保护和救助因自然灾害和武装冲突等人为灾难而流离失所的人。而非洲也是难民和流离失所者的重灾区。

欧盟认定的“安全国”无难民

尽管1948年的《世界人权宣言》规定：“人人有权在其他国家寻求和享受庇护以避免迫害。”但是，当今国际社会普遍认为，该权利只具宣言性，是否给予避免迫害的权利依然掌握在各国政府的手中。

按照《难民公约》及其议定书规定，有权甄别难民的主体是该人所处的非国籍缔约国。欧盟各国也如此，具体由一国的移民局或出入境管理机构负责这项工作。问题是有人想获得某国的难民资格，该人须身在该国，而很多国家的难民都是仓皇逃难的，不可能非常体面而合法地进入他国。所以，无论是公约还是欧洲各国的国内法，均不要求难民的入境必须合法。即使是非法入境，也有权申请难民资格。另外，联合国难民署是国家甄别难民的重要参与者和独立甄别难民的实施者。所以，英国的难民项目有境外难民地位申请和境内难民地位申请两类，其中前者就是英国与联合国难民署合作的接收重新安置难民的项目。

1990年7月，欧盟的前身欧共体成员国签署了关于确定国家对难民地位申请负有审查义务的《都柏林条约》，根据该条约，外国人只能在首先抵达的成员国内提出难民地位申请，防止了重复难民地位申请的问题，迈出了统一欧洲难民政策的第一步。而1995年生效的《申根协定》又规定，外国人只能在申根协定缔约国区域内提出一个难民地位申请，如果申请在一个申根国家被拒绝，将等同于被所有申根国家一致拒绝，不允许寻求庇护者再向任何一个申根国家提出类似的难民地位申请以及停留在申根国家境内。如今申根国家共有26个，包括西班牙、意大利、葡萄牙、希腊、德国、奥地利、比利时、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、法国、匈牙利、冰岛、拉脱维亚、列支敦士登、立陶宛、卢森堡、马耳他、挪威、荷兰、波兰、斯洛伐克、斯洛文尼亚、瑞典、瑞士、捷克共和国。有趣的是，英国和爱尔兰这两个欧盟成员国却没有加入《申根协定》，而非欧盟成员国挪威、冰岛和瑞士却是该协定的缔约国。

1992年11月欧盟通过《关于明显不合理避难申请的决议》，强调尽快建立对“不合理”避难申请的驳回程序，以防止避难申请审核程序的滥用。“不合理”是指申请者在本国或现居留国能够找到避难所，以及申请材料涉及伪造文件和虚假身份等。欧盟还通过了《关于第三东道国问题的决议》，提出了“安全国原属”和“安全第三国”的概念，并由成员国确定了不存在对公民进行严重迫害行为的国家名册。根据这些决议，凡来自“安全国”即不存在迫害公民现象的国家，或者来自能够提供庇护之国家的申请者，均丧失避难申请权，其申请属于“不合理”之列，申请者将被驱逐回原属国，或者回到他们进入欧盟之前所经过的第一个“安全第三国”。但是为了使安全第三国确定更加灵活，成员国可以根据本国法律确立的规则适用安全第三国概念并有权不受理来自安全第三国的难民地位申请。如果成员国对“安全”的考量有不同标准，避难申请者在不同国家就将受到不同的对待。例如，来自非欧盟国家的人向匈牙利提出避难申请或许被认为“不合理”，但向挪威提出同样的申请或许有机会进入正常的审查程序。

难民认定也能打官司

本来，被甄别为难民的必须是自然人。但是正如此次欧洲难民潮，大规模人员涌入边境的时候，要甄别他们每一个人是否为难民，是不可能也是不现实的。所以，通常根据掌握的大规模涌入人员的国籍国客观情形，初步集体甄别，即在没有相反证据的情况之下，确认为难民。这样可以在获得一个“永久解决方案”之前提供临时保护，之后可以进行个别甄别。而且难民还应该是平民，一个在庇护国继续从事针对其本国的武装行动的人不能被视为难民。

甄别难民时申请人负责举证主要责任，但是由于申请人往往因逃难而无法提供充分的有效证件和证据时，在合理范围内采纳推动诚信原则，并且为了免去申请人的顾虑和保护其人身，包括面谈以及通过其他方式确认事实的时候需要确保审理的保密性。在欧盟，成员国可以就难民地位申请作出六种决定：（1）不予受理；（2）明显无合理依据；（3）无合理依据；（4）批准申请；（5）程序终止；（6）拒绝申请。当由于申请难民地位理由不充足或不十分充足而拒绝难民地位申请时，要审查是否存在不予遣返的障碍，例如存在面临绝境、面临死刑、不应被引渡等情形。如果不存在不予驱逐出境的障碍且申请难民地位理由不充足，则拒绝难民地位申请和要求申请人在决定作出后一个月内离境。如果申请未获通过，申请人还可以诉诸复议和诉讼等监督机制作出最终救济。在德国，申请者不服拒绝难民地位申请和离境决定的，可以向行政法院提起诉讼。如果行政法院维持拒绝难民地位申请和离境决定的，申请人必须离开德国。如果不离境，其将被遣返回国。如果法院推翻了拒绝行政决定，会要求联邦难民和移民办公室重新作出决定，联邦难民和移民办公室向申请人赋予难民身份。在法国，收到法国难民与无国籍保护局的拒绝申请时，一个月内可以向国家级难民权益法院上诉，对该法院的决定，还可以向行政法院提出撤销原判决的实施，但是行政法院只是法律审，不会重新审核全部请求。

难民可享受“国民待遇”

2004年《欧盟难民保护指令》规定了获得难民地位的外国人的权利。成员国应当向难民签发有效期至少三年的居留许可，除非存在国家安全或者公共秩序方面的具有说服力的原因，期满后应当予以延期。德国的难民先获得三年期限的居留权，持居留许可在德国居住满三年后，如果仍然满足难民条件，并且不存在被撤销或者废止情形，可以申请永久居留。

成员国应确保难民基于在本国合法居留的第三国国民相同限制的前提下境内自由迁徙的权利。成员国应当向获得难民地位的外国人签发国际旅行文件，用于其在成员国境外旅行。基于确保获得难民地位的外国人的家庭团圆权，成员国应向获得难民地位外国人的家庭成员签发有效期至少三年的居留许可，并在期满后予以延期。外国人取得难民地位后，成员国应当立刻赋予其根据职业或者公共服务规则的就业权或者从事自营职业权。

不过此次难民潮中，欧盟决定，被安排的难民本人不能自由选择避难国且无权自由移动欧盟各国并工作。但是成员国应确保取得难民地位的外国人能够接受与本国公民同等条件的与就业有关的成人教育、职业培训以及实习；成员国应向难民提供与本国公民相同的必要的社会援助。成员国赋予所有未成年难民享有与本国公民相同的接受教育的权利；成员国应向难民提供与本国公民相同的必要的健康福利、获得住所的权利；为了促进难民融入成员国，成员国应当制定融合项目方面的规定。

欧洲难民政策最为慷慨的瑞典给难民提供语言课、文化课、职前培训及实习等帮助，目的是使难民尽快融入劳动市场。德国也鼓励难民融入德国社会，利用在社区、宗教团体、工作单位、子女接收学校、体育俱乐部等机构和组织的一切机会建立难民与居住地区民众的联系。

难民问题不止于同情

难民问题一直以来都是全球关注的问题，申请避难者的甄别、难民的安置、各国之间如何合作，涉及难民产生国和接收国双方的内政和外交。由于战争、贫困、自然灾害等原因，全球难民的人数只增不减。根据联合国难民署的最新统计，2015年1月至3月，全球一共收到221572份避难申请，比2014年同期增长43.8%。最近欧洲遭遇的难民潮让欧洲各国一筹莫展。由于叙利亚、阿富汗等中东地区战火不断以及索马里、苏丹等非洲地区政局动荡，大批民众通过非法途径涌入欧洲以寻求庇护。难民到达欧洲避难国以后，接纳国不得不支付大量的费用用于建设难民营，花费大量的人力和物力，调动各种交通工具，将集中于各港口的难民分散安置到全国的各地方政府手中，再由地方政府具体安置这些难民。

欧盟内部也一直没有达成一个统一的政策，以德国为首的国家号召按照各国能力分摊难民安置配额，遭到匈牙利、波兰等国反对。德国难民友好政策也在转变中，德国内政部长德梅齐埃建议欧盟今后每年只接收一定数量的移民，其余则遣返难民原属地区的安全地带。

尽管德国收到的避难申请数一直以来始终高居欧盟国家前列，但在德国获得政治避难权和国际保护的难民比例却不高。2005年至2014年间获得庇护的申请者平均百分比为24%。如果不能获得难民资格，这些非法移民就会因为没有合法身份而极度缺乏安全感，其权利也易受损害，这种安全感以及基本保障的缺失反过来又会给欧洲社会带来不安定的因素。这制造了一个很大的困扰，尤其对于当地人民的生活安全来说也是造成了一些威胁。所以，这股汹涌而来的难民潮也有可能导致一场接收国的人道主义灾难。

多样化的难民来源国意味着宗教与文化的多样化，德国移民和难民局的数据表明，2014年申请避难的难民中有63.3%的难民信奉伊斯兰教，24.6%信奉基督教，3.7%信奉雅兹迪教。这种多样化还有能导致接收国的宗教冲突，而且难民潮也引起欧洲人对极端分子甚至是恐怖分子混入难民潜入欧洲的忧虑。这也是面对这次难民危机，欧洲各国公众持不同态度的原因之一。

联合国难民署

联合国难民事务高级专员办事处是联合国难民组织，受联合国委托指导和协调世界范围内保护难民和解决难民问题的国际行动。联合国难民事务高级专员办事处努力确保每个人有权在另一个国家寻求避难，找到安全的避难所和自愿回国。除了帮助难民返回该国或在他国定居，联合国难民事务高级专员办事处还致力于推动永久性解决难民困境。该组织由于在救助难民方面的巨大贡献在1954年和1981年获得了诺贝尔和平奖。

安全第三国

根据2005年《欧盟难民程序指令》规定，安全第三国中的安全是指符合以下情况：（1）考虑种族、宗教、国籍、属于某种社会团体或者政治见解等因素，寻求庇护者的生命和自由不受威胁；（2）尊重《难民公约》中的不推回绝境原则；（3）禁止酷刑和其他残忍、不人道或者有辱人格的待遇和处罚；（4）存在根据《难民公约》申请难民地位和取得难民权利的可能性。原则上安全第三国是欧盟理事会以特定多数表决方式通过的最低标准共同第三国清单上的国家。