关于人大代表人身自由特殊保护制度的思考

毕信仁

2014年福建省周宁县人大常委会否决上海松江警方对县人大代表张裕明采取刑事拘留强制措施申请事件，该事件涉及人大代表人身自由特殊保护问题，有必要深入思考，完善相关制度。

一、事件始末

据报道，当事人张裕明2011年11月当选福建省周宁县第十六届人大代表。2014年8月12日，在公安民警处理纠纷案件时，张裕明驾车逃离导致发生交通事故。交警现场酒精呼气测试、司法鉴定中心检验和鉴定结果表明，张裕明达到醉酒状态，涉嫌酒后驾车。12日下午，松江警方释放张裕明，并对其进行刑事立案。14日，松江警方向周宁县人大常委会发去《关于提请批准对涉嫌危险驾驶罪的周宁县人大代表张裕明采取刑事拘留强制措施的函》（下称《提请批准函》）。

周宁县人大常委会主任会议向人大常委会提交了《关于提请许可对县第十六届人大代表张裕明采取刑事拘留强制措施并暂停其执行代表职务的议案》。会议中，常委会组成人员21名，实到会17名，表决结果：赞成8票，反对1票，弃权8票。因赞成票数未达到常委会组成人员的过半数，议案未获通过。

12月2日，根据松江警方的再次申请，周宁县第十六届人大常委会第二十六次会议许可对张裕明采取刑事拘留强制措施，并从即日起暂时停止其执行代表职务。2015年1月7日，上海市松江区人民法院一审判决：张裕明犯危险驾驶罪，判处拘役1个月15日，并处罚金2000元。

二、代议士人身自由特殊保护的缘由及我国的有关规定

对代议士进行特殊的人身自由保护，最早起源于英国。等级议会时，国王为打击敢于批评国王及王室的议员，经常粗暴地干涉议会活动，甚至带兵冲入议会逮捕议员，以至于定罪判刑。在议会与国王的斗争过程中，1698年《权利法案》规定了议员言论免责的权利，后来扩大到议会开会之前和之后40天内有不受逮捕的特权，1770年《议会特权法》明确规定在议会内不得对议员采取司法行动。这一制度用来确认议员作为民意代表的法律地位，保证议员行使权利的连续性，维护议会的地位和尊严，从而保障国家机器的正常运转。

对代议士进行人身自由特殊保护，在很多民主国家是比较普遍的制度。绝大多数国家为代议士提供刑事方面人身自由特殊保护，并在保护范围、条件、程序等方面进行限制，以免滥用。

我国1954年宪法对全国人大代表的人身自由特殊保护作了规定，但在“文革”期间受到了巨大的破坏。出于反思，经过多次修改，以1992年《代表法》第三十二条为主，形成了目前我国的人大代表人身自由特殊保护制度。

（一）何种情况下采用“报告”的方式

报告方式在《代表法》中有两处规定：1、县级以上的各级人民代表大会代表，如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告。此处强调对“现行犯”拘留，目的是即时制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大。它是一种非常典型的即时强制，当场作出、立即生效，无法事先认定代表身份。因此，对现行犯的刑事拘留，无法事先向人大常委会申请许可，只能是事后报告。

2、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，如果被逮捕、受刑事审判、或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。这是因为乡、民族乡及镇人大没有常设机关，其主席团在闭会期间不具有许可的权力。

（二）何种情况下采用“申请许可”的方式

1、县级以上的各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。许可表现为多数票决的赞同。因此，除非大会主席团或人大常委会票决通过，有关机构不得对该人大代表实施逮捕或者进行刑事审判。

2、对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。此处的争议是，“法律规定的其他限制人身自由”自然是包括行政拘留、司法拘留、取保候审或监视居住，但是否包括刑事拘留？应当说，刑事拘留作为强制措施，具有即时性、紧急性的特点，如果不立即采取措施，往往容易导致更为恶劣的后果。然而为尊重《代表法》的关于“现行犯”的明确规定，对《刑事诉讼法》第八十条规定的先行拘留，除现行犯外，还是应当事先申请许可。

（三）人大及其常委会的审查标准和内容

从代议士人身自由特殊保护理论及实践意义来看，其目的是防止有关机关和个人对代议士的发言、表决及其他履职行为进行法律追究或者打击报复。同时，对程序是否合法、是否构成犯罪等的审查，本质上是一种司法权，应当按照法治原则保障司法独立。因此，《代表法》规定“应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定。”

三、本案中一些环节的分析

（一）松江警方应当提出报告、还是申请许可？

上文分析，对县级以上人大代表的现行犯进行拘留，是即时强制，只能事后报告；除此之外，都应当向其本级人大常委会申请许可。8月12日下午，松江警方在酒精测试之后释放了当事人张裕明，并对其进行刑事立案。因此，此阶段存在两种可能性：1、如上午交通事件现场，警方已经采取刑事拘留，应向周宁县人大常委会报告。2、如未现场拘留，释放之后就不符合“现行犯”要求，如需采取限制人身自由的措施，应向周宁县人大常委会提出申请。

（二）关于周宁县人大常委会的处理

收到警方函件后，周宁县人大常委会主任会议提出《关于提请许可对县第十六届人大代表张裕明采取刑事拘留强制措施并暂停其执行代表职务的议案》，未获常委会通过。

1、关于主任会议的预先审查与决定。已公布资料显示，周宁县人大常委会主任会议研究认为张裕明确实涉嫌危险驾驶罪，“事实很清楚，材料很完整，必须上会。”此处主任会议的预审查似有待商榷。一是审查内容方面。《代表法》规定的审查内容为“是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形”，而非是否构成犯罪；并且从法治角度讲，对个案进行是否构成犯罪的认定，是法院的司法权限。二是“必须上会”的提法。按照法律规定的精神，此种申请，不管是否存在合法的理由，都应当提交常委会决定。

2、议案的提出。该议案同时包括了“暂停其行使代表职务”的内容。根据《代表法》第四十八条，符合法定条件的“暂时停止执行代表职务”，不需许可自然生效，只需“报告”；并且该项职责归属代表资格审查委员会。

3、常委会会议的表决。从程序上讲，常委会会议的表决是符合法律规定的。影响其结果的原因，周宁县人大常委会主任叶贻顺认为，是个别常委会组成人员与张裕明的个人感情因素，以及法律意识不强所导致。也有法律界人士认为有“地方保护主义”之嫌。与前两点不同，相关法律在此环节的规定、程序的设计没有具体而明确的要求，并不能够保证票决过程中常委会组成人员的依法、中立履职。因此，这应当成为我们研究和完善的重点。

4、关于如何补救。周宁县人大常委会的专题反思会声称“有错必纠”，认为补救措施应是松江警方再次提出申请。松江警方也的确再次提出了申请，并得到通过。人民代表大会制度的设计中还有另外一种补救途径，即《地方组织法》第四十四条规定的上级人大常委会有权“撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议”。这是一种主动纠错方式，值得重视。

四、关于代表人身自由特殊保护的思考

（一）人大代表人身自由特殊保护的必要性

当前，对人大代表人身自由特殊保护制度的执行，存在两种截然相反的情况。如有关警方对山西省文水县第十五届人大代表王永安、温州市第十二届人大代表叶际宣等提出限制人身自由的申请被否决。同时也存在另外的情况，如全国人大代表陈妙珍、四川省南部县人大代表李发英、武汉市新洲区人大代表蔡耀章等，有的机关和部门以涉嫌妨害公务、违法犯罪为由甚至不讲理由，以办法制学习班、挂牌示众、拘留等方式，对人大代表的依法履职行为进行打击报复。

代表是人大的主体，每一位代表履职行为的集合，构成了人大在国家政治生活中的基础性作用。从这个角度讲，为人大代表依法履职提供人身自由的保障，是必不可少的；当然，对这种权利进行有效制约也是必须的。

（二）保证常委会会议表决的公正性

作为地方国家权力机关，人大常委会既是维护宪法和法律有效实施的机关，也是通过多数票决程序来确认优先价值的决策主体，因此应当确保会议审议过程中常委会组成人员的公平、公正。

在显性表态即发表审议意见时，由于存在集体公开讨论、代表列席、公民旁听等公开平台，常委会组成人员的态度是明确的，其履职行为是经过深思熟虑、谨慎选择的，相对来说能够做到公平、公正。

在投票表决环节，按照全国人大常委会议事规则，人大常委会表决可以采用无记名方式、举手方式或者其他方式。目前更普遍地采取了秘密投票原则的无记名投票和按表决器的方式，常委会组成人员更多处于“良心自治”的状态，其履职过程中所考虑的利益，就无法进行认定，人大代表及选民也就无法监督其履职行为，更有可能受人情关系、地方保护等非正当利益的影响。

因此，结合目前的现实情况，建议人大常委会应当进一步加强对会议规则的重视和设计。每次会议过程中，针对不同事项、设计不同的表决方式，以保证常委会组成人员的履职行为受到监督。比如人大代表人身自由特殊保护制度，由于它在本质上是一种自我授益的制度，投票人应当对是否“存在对代表依法履职行为进行法律追究和打击报复”陈述理由，从而增强表决的合法、合理性，以维护人大制度的权威性。不论表决形成结果如何，在回函中应当参考监督法中审议意见的形式，列明每位常委会组成人员的意见和建议，并且予以公开，以供监督。