抓住关键环节提高简政放权“含金量”

毛新民

深化行政审批制度改革、加快政府职能转变，是党的十八大提出的重大改革举措，是市委市政府部署的重要改革任务，也是市人大常委会2014年的重点监督项目。2015年1月8日，市十四届人大常委会第十八次会议听取和审议了市政府关于本市深化行政审批制度改革、加快政府职能转变情况的报告，以及市人大常委会专项监督工作组的专项监督调研报告。

减量提质增效，行政审批制度改革取得阶段性成果

围绕简政放权，全面清理行政审批事项。十八大以前，本市累计取消调整审批事项2084项，其中取消986项，调整1098项。十八大以来，以优化为重点，对审批事项进行了全面清理，共取消调整审批事项910项，其中取消188项、下放85项、优化637项，并在全国率先开展区县、乡镇街道行政审批清理。

围绕规范政府权力运行，推行行政审批标准化管理。在全国率先推行“六位一体”的审批标准化管理。先后下发了三版行政审批权力清单，严格审批目录管理；制定发布了一系列制度规范，编制完成了400多项市级行政审批事项的业务手册和办事指南。

围绕提高政府工作效能，优化行政审批服务。以行政服务中心为平台实行“一门式”审批，促进审批场所集约化；再造审批流程，促进审批流程扁平化；大力推行审批电子化、信息化，实施网上预审和监督检查，促进审批办理智能化。

围绕制度创新，发挥自贸试验区和浦东综改行政审批改革的示范作用。以自贸试验区和浦东综改为平台，探索政府管理体制创新。着力在自贸试验区就负面清单管理等方面先行先试，形成了一批可复制、可推广的制度成果，对本市行政审批制度改革起到了引领和推动作用，政府职能在改革中逐步转变。在浦东新区和8个中心城区实行“三合一加一”分类综合执法体制改革，提高执法效率，强化事中事后监管。

坚持问题导向，行政审批制度改革需要进一步深化

人大在监督调研中了解到，当前简政放权实效与社会各方期盼还有距离。行政审批制度改革以来，本市取消调整审批事项的数量达到2994项，但还是有相当部分的行政管理相对人和公众感受不到审批事项的变化。究其原因，主要是在审批事项清理时，有的部门放虚不放实、放小不放大，取消或者下放的事项“含金量”不足，量质不统一。另外，有的审批事项涉及的中间环节多，审批流程依然繁琐；各种形式的变相审批依然存在。

改革的统筹协调还不到位。一是市与区县政府部门的衔接有时还不顺畅。市政府部门在下放审批事项时，有的未同步配套出台审批标准和程序，导致各区县操作标准不够统一；有的对区县政府部门的承接能力考虑不周，指导不够，致使市级层面的“精简、下放”与区县层面“承接、落实”难以实现无缝衔接。二是改革措施协调推进不够。政府部门的审批业务系统相互不兼容，数据无法共享；审批职能调整后，有的审批工作衔接还不及时。三是改革进程与法制进程还不同步。一方面，根据初步清理结果，本市尚有52项已经取消调整的审批事项，需要对应修改、废止地方性法规19件，政府规章13件。另一方面，随着“新技术、新产业、新业态、新模式”快速发展，金融理财服务、网络团购等缺乏法律规范，相关改革难以推进。

社会组织和专业服务机构的评估评审服务亟待规范。部分社会组织和专业服务机构官方色彩浓厚，往往被称为“二政府”，公平竞争的市场机制难以形成，有些行业的评估评审服务处于垄断状态。评估评审服务名目多、时间长、收费乱、服务差的问题比较突出。这些问题的存在，部分蚕食消解了改革成效。

事中事后监管与深化改革的要求还不相适应。一是监管制度还不健全。商事登记制度改革后，有120多项事前审批被取消，工商行政管理部门与其他专业监管部门如何互相衔接，共同做好监管工作，缺乏相应的制度规范。对取消审批的事项，有些政府部门还没有建立常态化的监管制度。二是监管手段和方式的创新还不足。有些政府部门对监管新形势研究不够，继续沿用过去的监管手段和监管方式，习惯突击性专项整治，不重视事前预防监管等问题依然存在；有些政府部门以批代管、以费代管和以罚代管的问题还没有得到有效解决；有些政府部门监管创新局限于信用体系建设，对综合运用经济、法律、技术等手段开展有效监管办法不多。三是监管队伍建设与改革要求尚不适应。有些政府部门重审批轻监管，监管力量配置不足；有些监管人员的能力素质不能适应改革要求；有些监管人员责任意识不强、工作激情不足，存在消极不作为的情况。

抓住关键环节，加快政府职能转变

针对这些突出问题，人大建议，完善工作机制，保障改革依法统筹推进。一要健全立法与改革决策的衔接机制。确定行政许可项目的取消或者保留，应当全面、逐项对照行政许可法的规定进行合法性审查和风险评估，并广泛听取各方意见。需要对应修改、废止地方性法规、政府规章的，应当及时按照法定权限、程序和要求向立法机关提出。确需新设行政许可的，应当严格依照法定条件和程序设定。二要健全统筹协调机制。综合考虑各方面因素，把握好简政放权的力度和节奏；强化市与区县之间、政府部门之间的沟通协调，做到左右衔接、上下对接，确保审批各环节无缝衔接、有序顺畅。三要建立改革效果评估机制。采用政府自我评估与第三方评估相结合的方式，加强改革实践效果的跟踪评估；对没有达到预期效果的事项，应当及时进行整改。

承接自贸试验区和浦东综改的辐射效应，转变政府管理模式。一要复制推广负面清单，保障市场主体“法无禁止皆可为”。加大取消调整行政审批力度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，正确履行政府职能，把该放的坚决放开、放到位，该管的坚决管住、管好，让政府更好归位、市场更大发力、群众更多受益。二要建立健全政府权力清单，做到“法无授权不可为”。严控新增审批，严禁变相审批，深化行政审批标准化管理；编制发布各级政府的行政权力清单，实施行政权力的标准化管理，严格禁止法外设权，消除权力设租寻租空间。三要加快推出政府责任清单，确保“法定职责必须为”。全面推进政务公开，建立健全公开透明、便利高效、程序严密、权责一致的行政管理制度，依法确权、依法确责、依法制权。将改革的制度措施与干部队伍作风建设相结合，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政现象，坚决惩处失职、渎职行为。

推进行政审批评估评审改革，加强对社会组织和专业服务机构的管理。要对审批前置环节服务事项进行清理，积极推行分类评估评审和区域评估评审；要理顺政府与社会组织和专业服务机构的关系，实现政社分开、利益脱钩；要加强对社会组织和专业服务机构的培育，建立统一、开放、透明的服务市场。要建立健全监管机制，加大监管力度，规范评估评审收费和服务，实现政府内外的“同步提速”。

加强事中事后监管，不断提高政府管理水平。坚持放管结合，简政放权与加强监管同步跟进、同步实施，确保放活不放任、放权不放责。一要完善落实监管制度。加强部门间的信息沟通，形成监管工作衔接制度，落实日常监管责任。强化工作督查，确保制度的贯彻执行。二要创新监管手段和方式。加强监管信息化、标准化建设，形成横向到边、纵向到底的监管网络。加快信用信息平台建设，夯实监管信用基础，增强监管有效性。三要构建政府、市场、社会相互协调、良性互动的监管格局。采取有效措施强化政府监管职能，落实市场主体责任，扩大社会参与，推进多层次多领域综合治理。