“一办法两规定”新生记

2015-09-10备案审查处

上海人大月刊 2015年2期

备案审查处

1月29日下午，市十四届人大第三次会议高票通过了《上海市实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法（草案）》、《上海市人民代表大会关于代表议案的规定（修订草案）》、《上海市人民代表大会关于代表建议、批评和意见的规定（修订草案）》（以下简称“一办法两规定”草案、修订草案）。全体市人大代表以集体的智慧，共同对本市代表工作的基础性法规作了修改完善。

时隔十四年：人代会再次审议本市地方性法规

1月25日，市人大常委会副主任钟燕群在大会第一次全体会议上作关于“一办法两规定”草案、修订草案的说明，将“一办法两规定”草案、修订草案及其说明提请人代会审议。这是继2001年之后，市人代会再度对地方性法规进行审议、表决。

钟燕群副主任在说明中指出，“一办法两规定”的修改是贯彻落实党中央决策部署的需要。党的十八大强调，要支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用。十八届三中、四中全会分别从全面深化改革、推进依法治国的角度，对人大工作提出了具体要求。修改“一办法两规定”对更好地发挥本市各级代表在民主政治生活中的作用，发挥地方人大在服务全市工作大局中的政治优势，具有重要意义。

“一办法两规定”的修改是夯实人大履职基础的举措。广大人民群众对加强代表与人民群众的联系，畅通民意诉求和政治参与的渠道，有着强烈的期盼和要求。不少代表也呼吁通过修改法规加强代表与人民群众的联系。修改“一办法两规定”，丰富了代表联系人民群众的途径和方式，为密切代表与人民群众的联系从制度上提供了保障。

“一办法两规定”的修改是推进代表工作制度与时俱进的保证。近年来，本市各级人大在代表工作方面积累了不少好的经验和做法。市十四届人大常委会着力从加强“三联系”制度建设，推进乡、镇人大建设，增强本市各级人大代表工作上下联动实效等方面，进一步创新完善代表工作格局，努力提高服务保障代表依法履职的工作水平。修改“一办法两规定”有助于提炼、固化本市代表工作成功经验，进一步发挥新形势下立法对代表工作的引领作用。

“一办法两规定”的修改是人代会充分行使职权的实践。“立法是治国之重器”。党的十八届四中全会从完善中国特色社会主义法律体系出发，要求发挥代表参与起草和修改法律的作用。代表工作相关法规由代表大会审议、表决，能有效发挥代表在立法中的主体作用，丰富代表履职实践。“一办法两规定”的修改过程，将成为反映代表意愿、凝聚代表共识的过程，成为增强代表履职责任心、使命感的过程。

由于现行实施办法的立法主体是市人大常委会，议案规定、建议规定的立法主体是市人代会，本次修改拟将立法主体统一为市人代会。市人大常委会在修改现行实施办法的基础上提出立法草案，在修改现行议案规定、建议规定的基础上提出修订草案。“一办法两规定”草案、修订草案经市十四届人大常委会第十五次会议、第十六次会议审议后，由市十四届人大常委会第十八次会议决定提请本次市人代会审议、表决。

修改过程：“全覆盖、无遗漏”

为切实发挥代表在“一办法两规定”立法中的主体作用，市人大常委会尽最大努力广泛听取各级代表的意见和建议，提交市人代会审议的“一办法两规定”草案、修订草案，是在认真研究1300余条代表意见和建议的基础上修改形成的。在市人代会上，根据代表们的审议意见，三件法规都作了进一步修改完善。

市和区、县联动听取代表意见。在法规案起草阶段，市人大常委会专题召开区、县人大常委会主任例会进行部署，将征集修改意见作为市和区、县代表工作联动的重要内容。市和区、县人大常委会共计组织召开代表座谈会、专题讨论会和法规修改研讨会55个。

征求代表意见做到“全覆盖、无遗漏”。市人大常委会两次审议期间和人代会组团会议期间，“一办法两规定”修改文本及说明报告先后四次印送全体市人大代表征求意见。作为2014年代表小组活动的规定性安排，市人大代表在年中、年末的两次代表小组活动中进行了认真讨论。

采纳代表意见做到“勤沟通、共探讨”。市人大常委会注重加强与代表的互动，在虚心听取代表意见的同时，积极将对法规草案条文修改的思考与代表坦诚交流。许丽萍、刘民钢等12位代表主动报名，全程参加“一办法两规定”的修改。市人大常委会相关工作委员会与这些代表紧密联系，邀请这些代表参加各项调研座谈活动，及时向代表通报修改进程，与他们一起逐条研究法规的修改，使代表们作为立法班子一份子，深度融入修改工作。在人代会期间，修改工作班子通过电话交流、个别沟通等形式，对提出具体修改意见的代表做到逐一反馈。认真对待代表意见的态度得到了代表们的普遍肯定。

人代会审议：代表建言64条

在人代会审议中，各代表团开展了积极讨论。市人大常委会主任殷一璀亲自赴浦东代表团召开代表座谈会，听取代表们对修改法规的意见和建议。

代表们普遍认为，修改“一办法两规定”是贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神的重要举措，对于发挥人民代表大会制度优势，进一步支持、规范和保障本市各级人大代表依法履行职责，密切代表与人民群众的联系，充分发挥代表作用，具有重要意义。经过市人大常委会第十五次会议、第十六次会议审议，多次听取全体市人大代表的意见，以及各代表团会前组团活动讨论，在此基础上反复修改后形成的“一办法两规定”草案、修订草案，较好地吸收了各方面的意见和建议，已经比较成熟，建议进一步修改完善后提请本次代表大会表决通过。

根据59位代表提出的64条意见和建议，修改工作班子对实施办法草案中代表进社区联系人民群众活动的安排，代表反映群众意见的方式，代表议案与建议、批评和意见的处理等内容；对议案规定修订草案中代表提出复议要求的时限等内容；对建议规定修订草案中代表建议、批评和意见的交办，不满意件的处理，跟踪办理等内容作了修改。

代表们还对乡镇人大代表联络机构的职责和人员配备、加强对履职不积极代表的督促、提升代表依法履职的能力和水平、为代表提出议案提供信息和技术支撑、形成办理代表议案的合力、进一步落实代表建议、批评和意见的跟踪办理工作、改进“上海市人大代表建议、批评和意见网上办理系统”等事项提出了一些意见和建议。

1988年，市九届人大一次会议审议通过议案规定和建议规定；1993年，市九届人大常委会第四十一次会议审议通过实施办法。

2008年、2011年，2012年

根据中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》、根据修改后的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称代表法），市人大常委会对“一办法两规定”作了相应修改。

2013年

“一办法两规定”的修改列入市十四届人大常委会五年立法规划。

2013年、2014年

市人大常委会先后就代表工作和乡、镇人大建设开展专项调研。在党的群众路线教育实践活动中，广泛听取了代表们对加强代表工作制度建设和履职服务保障等方面的意见和建议。

2014年4月

常委会组建由部分市人大代表，市人大常委会相关工作委员会和部分区、县人大常委会有关部门负责人，立法专家等共同参与的立法起草小组和咨询小组，着手起草“一办法两规定”草案、修订草案。

2014年9月、11月

2014年9月，“一办法两规定”草案、修订草案由市十四届人大常委会第十五次会议一审；2014年11月，由市十四届人大常委会第十六次会议二审。