政策性银行同样需要风险自担

葛丰

政策性银行深化改革方案获国务院正式批准后，近日又有媒体报道称，央行、财政部将对国家开发银行、进出口银行、农业发展银行分别注资数百亿美元。

巨额注资标志着政策性银行改革进入实质性操作阶段，同时，这也意味着中国对于全球性的难题——政策性银行如何转型，艰难地作出了自己的选择，并且据此进行了相应安排。

本轮政策性银行改革的要义之一，就是重新明确了政策性银行的政策属性。在此之前，由政策性银行而引出的两难选择是：一方面，由于市场失灵客观存在，政府对于资本投向的直接干预带有一定必然性;另一方面，政策性融资模式往往伴生着较高的道德风险和对市场融资模式的挤出效应，因此，其成本不仅巨大，而且很难控制。

2008年初展开的国开行“商业化”改造，实则就是两难选择下的一次尝试。这次尝试对于本轮全局性的政策性银行改革，起码提供了两条重要经验及理论依据。具体来说就是，其一，中国是一个发展中国家，市场信用缺失、金融体系单一、储蓄转化为投资的渠道不畅等“市场失灵”现象仍很普遍，因此，政策性金融、开发性金融仍具有很强的正向效应;其二，政策性金融并不必然就是“亏损”的代名词，起码国开行亮丽的盈利数据表明，政策性银行可以在发挥开发性金融优势的同时，实现自身财务可持续性。

上述两项经验中，后者可能相对更具启示性。毕竟，如果政策性金融机构无法在微观上导入易观测、可比较、硬约束的财务指标，那么，不仅其自身将会深陷预算软约束与道德风险的泥潭难以自拔，而且在宏观上，也会因为其内控失范进而导致资源错配，最终无法很好地实现初衷。譬如韩国上世纪六七十年代着力发展的政策性金融，因为盲目扩展，不仅直接导致政府财政严重透支，而且当时埋下的产能过剩与通货膨胀隐患，最终在90年代末的亚洲金融危机中集中爆发。

不过，政策性金融机构的“政策性”属性与“商业化”考绩的“可以”得兼，要在大范围，以及长时间跨度中禁得起实践检验，需要补全的体制性机制性环节还有很多，譬如强化资本约束，再譬如完善治理结构。当然最重要，同时又最具挑战性的，还是要建立完善适应政策性金融、开发性金融特性的风险自担机制。

没有风险自担机制，一切金融改革的一切目标都无从谈起。关于这一点，中国各种类型的金融机构已经付出足够多的学费。目前来看，政策性银行的风险自担机制起码要有三个基础性设计：一是确保政策性、开发性、商业性业务严格分离;二是明确、细化政策性、开发性业务风险补偿过程管理;三是坚决实行“谁交办、谁补偿”的责任主体担责机制。应该看到，这三项设计都还有很多难点待攻克，当然反过来看，政策性银行改革也因此更有精彩在后头。