美古关系即将奏响新乐章？

导语：美古两国在对立的大环境中仍在飓风信息、毒品走私、偷渡等问题上保持着联系，这为美古关系开启和谈窗口和解除对古巴的封锁提供了难能可贵的基础。

文：葛红亮

2014年12月17日，美国总统奥巴马与古巴国务委员会主席兼部长会议主席劳尔·卡斯特罗共同宣布，美古将就恢复外交关系展开磋商，同时达成换囚协议。当天，古巴释放了一名已被监禁5年的美国承包商和另一名被监禁20年的美国间谍，美国则释放了已被关押15年的3名古巴特工。不仅如此，当天奥巴马在全国电视讲话中还突然宣布，将终止长期对古巴孤立、封锁和禁运的敌对政策，而劳尔·卡斯特罗则在12月20日的讲话中称，古巴愿与美国就任何话题展开对话。两国元首的讲话，或将使两国关系迎来断交半个多世纪以来的最大转折，进而为美古关系谱写新的乐章。

美国对古巴将有四个变化

美古关系旧乐章的主调是对立及美国对古的封锁、禁运政策。1958-1959年，在菲德尔·卡斯特罗领导工人起义，推翻亲美独裁政权和建立革命政权后，美国随即不再将古巴视为一枚“熟果”，转而开始对古巴奉行敌视政策。1959年4月，卡斯特罗应邀访美，但美国时任总统艾森豪威尔离开华盛顿，拒绝会见这位古巴革命领导人。以此次访问为标志，美古关系彻底破裂。1961年，“猪湾事件”的发生标志着美国反古巴的第一个高峰，而同年美国和古巴断绝了外交关系。1962年，著名的古巴导弹危机使美国对这个近邻产生了不小的忧虑，由此美国正式宣布对古巴实施经济、金融封锁和贸易禁运。此后，美古关系经历了长达半个多世纪的对峙。

在宣布着手就恢复外交关系展开磋商后，美国政府官员均认为这将开启美古关系的新篇章。具体来看，在奥巴马全国电视讲话后，美国对古巴的政策将出现四个方面的改变。其一，两国将讨论重建外交关系，相互重开大使馆和派驻高级别官员。

其二，美国将重新评估古巴的“支持恐怖主义国家”地位。对此，奥巴马称，任何放弃恐怖主义活动的国家不应受到制裁。

其三，放宽两国民众旅行限制。受此影响，美国的旅行公司或许已经开始筹划古巴旅行团。例如，美国一家名为“洞悉古巴”旅行社此时便迎来了自2000年开始经营古巴旅游业务以来业务的新高峰。该旅行社总经理汤姆·波珀表示，“游客反应非常强烈，申请单子如雪片般飞来”。

其四，美国在向古巴转账汇款额度方面也作了新规定。

诞生历程

美古两国在对立的大环境中仍在飓风信息、毒品走私、偷渡等问题上保持着联系，这为美古关系开启和谈窗口和解除对古巴的封锁提供了难能可贵的基础。然而，在小布什主政时期，美古关系并没有发生转折性改变的主客观条件。例如，小布什在2007年年10月还提出一份新的“和平演变”计划，通过设立一个旨在促进古巴和平演变的“古巴自由基金会”等多项举措，希望影响和颠覆古巴现有政权。鉴于此，持有变革（Change）思想的奥巴马参加竞选和上台主政为美古关系奏响新乐章提供了重要前提。

在竞选纲领《变革蓝图——奥巴马和拜登的美国计划》中，奥巴马宣称，将以坚决而直接的外交和对话来促进民主。针对美古关系，他在2007年5月的一次辩论中就曾指出，若古巴开启有意义的民主变革，美国必须采取举措实现美古关系正常化和减少对古巴的贸易禁运。在竞选期间，奥巴马还对时任共和党总统候选人约翰·麦凯恩关于拒绝和古巴领导进行对话的政策演讲提出批评。

2009年1月，奥巴马入主白宫。3月10日，美国参议院便通过一项关于部分解除美国对古巴制裁的议案，修正了对古禁运法。4月13日，奥巴马又宣布一系列放宽对古巴限制的措施，其中包括解除对古巴裔美国人前往古巴旅行及汇款等限制。这些迹象表明，奥巴马正在履行竞选时候的承诺，而这有利于美古关系出现令世人瞩目的变化。尽管在奥巴马上台之初美古关系已经出现了松动，但美古关系的“破冰”却迟迟才出现在奥巴马第二任总统任期议程上。2012年，奥巴马在成功赢得总统连任后，寻求打破美古关系的长期外交僵局。

资料显示，美古两国在第二年就开始就相关问题进行谈判。2013年春，奥巴马的两名高级助手和古巴政府代表进行了 试探性谈判。当年6月，奥巴马的国家安全事务副助理本杰明·罗兹和国家安全委员会拉丁美洲事务顾问里卡多·苏尼亚加前往加拿大，首次与古巴代表面对面磋商。以此次会面谈判为起点，美古两国代表先后在加拿大多伦多、渥太华以及梵蒂冈举行了九轮会谈。2013年12月，奥巴马和劳尔·卡斯特罗在南非前总统曼德拉的葬礼上相遇并握手。这无疑向外界传递出了美古关系向好转变的信号。在会谈渐趋深入后，美国国务卿克里和古巴外长布鲁诺·罗德里格斯·帕里利亚曾透过电话进行沟通和会谈。2014年秋，美古两国代表在梵蒂冈就交换囚犯问题达成了细节性协议，这为美古关系开启转折性变化铺平了道路。此前九轮会谈取得实质性成果为美古两国领导人的直接对话提供了良好的基础和氛围。

2014年12月17日，奥巴马与劳尔·卡斯特罗进行首次通话，时间长达45分钟。这次电话沟通由于是1959年古巴革命胜利及1961年美国和古巴断绝外交关系以来，美古两国领导的首次对话，对美古关系来说具有十分重要的里程牌意义。

何以能谱出新乐章？

美国对古巴政策的这些新举措是奥巴马政府根据自身利益诉求综合考量的结果。近几年来，奥巴马对古巴政策进行了深入反思。长久以来，美国对古巴风险敌视和封锁政策。然而，美国历届政府对古巴的封锁政策并未达到预期的目标，不仅在客观上强化了古巴现有政权的统治根基，而且在一定程度上造成了古巴国内的人道主义困难。早在2007年奥巴马竞选时就表示：“美国人民不想再看到毫无作为的对古政策了，这样的政策执行了50年，既没有促成不同政见者被释放，也没有给古巴带来民主和自由”。如今美国奥巴马政府寻求改变对古政策，而在促进民主改革方面的目标却没有改变。

而且，奥巴马的私心使其希望美古关系的破冰能成为他总统任期内为数不多的执政遗产。自当选后，奥巴马给外界的形象偏向软弱、“犹豫不决”和缺乏“决断力”。如今，距其总统任期结束仅有两年的时间。在这两年时间里，奥巴马如若继续其旧有形象，将难有作为；相反，如若一改以往作风，将会为其剩余不多的总统任期充实很多内容。此次对古巴新政无疑将为其总统生涯留下浓墨重彩的一笔。

对古巴而言，和美国共同着手重建双方外交关系是古巴对内改革、经济发展的需要和对外开放的必然逻辑结果。要求美国解除对古的经济封锁及寻求和美国实现关系正常化，是古巴长期以来对美“斗争”的目标。在2006年劳尔·卡斯特罗主政，特别是2008年金融危机后，加快内部经济改革和调整，进一步扩大对外开放已经成为古巴社会各界的共识。在古巴国内经济发展面临的系列挑战中，美国对古巴长期的经济封锁是拖累古巴经济发展的一个致命因素。因此，古巴对美寻求实现关系正常化的重点在于为国内正在进行的大规模经济改革创造更加有利的条件。

有时候，两个希望和好的敌人间需要一个“媒人”，而“媒人”的促动在美古关系出现转折性变化过程中发挥着重要作用。教皇方济各就是这个促成美古坐下来谈判的“媒人”，他主办了多轮关键性的谈判，不仅向奥巴马和卡斯特罗发信，希望双方进行会谈，还在奥巴马访问梵蒂冈时当面希望奥巴马对古巴妥协。在美古两国领导人宣布相关信息后，教皇的内心是无比喜悦的，他称：“很高兴看到疏远多年的两国迈出相互靠近的步伐。”

新乐章的“反调”

然而，由于两国间及各自内部仍存在着一些难题，美古关系新乐章能否持续完美的演奏下去，还需要进一步观察。

美古在相关问题的立场差异是美古关系实现正常化必须克服的首要难题。两国在关塔那摩监狱与意识形态上还存在很大争议，古巴要求美国关闭该监狱的要求还没有实现，而劳尔·卡斯特罗近来在接受媒体访问时还表示，美古两国关系正常化的前提是美国尊重古巴共产党的领导地位。这势必会引起美国国内相关力量的反弹。

美国国内政治情势和古巴流亡美国反对派力量的也不可避免地会影响美古关系的复交。就美国这边来看，2014年11月美国中期选举后，共和党全面掌控国会参众两院，奥巴马由此成为“跛脚鸭”总统。虽然奥巴马竭力希望在总统享有特权的外交领域取得突破并留下印记，实现美古关系的正常化，但美古关系正常化需要美国修改其相关法律或出台新法案，而这则需要美国国会的允许。可事实上，奥巴马在美古关系上的这种“突然袭击”已然引起了共和党对手（包括部分民主党人士）的反弹。共和党参议员、古巴移民后代马可·卢比奥称，奥巴马政府的对外政策不仅“天真”，而且相当“无知”，这是“对暴君的另一次让步，而不是对美国建国之本的普世价值的捍卫”。因此，卢比奥暗示，他将阻止奥巴马的新古巴政策。缺乏国会的支持，美古关系正常化所需的法律条件、使馆建设资金和大使任命无不受限。不仅如此，流亡美国的古巴反对派也对奥巴马的政策转向表示抗议。据报道，甚而有抗议人群将奥巴马比作一个“叛徒”。

鉴于此，我们可以看到，美古关系的旧乐章渐趋开始远去，但能否将新乐章持续演奏下去，实现两国关系正常化，还需要克服多方面的难题。美古关系新乐章动听悦耳，前景怡人，但前路还很长，值得继续观察。

（作者为察哈尔学会研究员，国际关系博士）

美古关系恩怨史：

（1）1962年，时任美国总统约翰·肯尼迪签署法令，正式宣布对古巴实施经济、金融封锁和贸易禁运。据统计，截至2013年4月，封锁对古巴造成的直接经济损失已达到11573.27亿美元。

（2）冷战结束后，美国继续奉行从经济上和政治上孤立古巴的政策。1992年4月，美国宣布不准许同古巴进行贸易的船只停靠美国港口、进一步限制古巴的外汇收入等一系列加紧对古巴实行经济制裁的措施。同年10月，美国又推出了“托里切利法”，禁止本国公司和美国海外公司同古巴进行贸易。

（3）1962年2月，古巴击落两架美籍古巴流亡组织的飞机后，两国关系再度紧张。同年3月，美国制定了“赫尔姆斯-伯顿法”，进一步对古巴实行报复性强化经济制裁。

（4）2009年3月10日，美国参议院通过一项关于部分解除美国对古巴制裁的议案，修正了极具争议的对古巴禁运法，放松对美籍古巴人和持有绿卡的古巴人回古探亲的限制，同时放松美国向古巴出口食品和药品的限制。这些举动被外界评论为美古关系“一个微小但却重要的”开始。

（5）4月13日，美国总统奥巴马宣布解除对美国公民前往古巴探亲及向其在古巴亲属汇款的限制，并支持美国企业打入古巴电信网络和卫星广电服务市场，这标志着美国政府对古巴政策的重要转变。

（6）6月3日，在第39届美洲国家组织大会上，与会各成员国代表共同宣布废除驱逐古巴的决议 ，从而结束了对古巴长达47年的孤立政策。

（7）2012年7月，古巴与美国恢复海上货运直航。

（8）2014年12月17日，美国总统奥巴马发表讲话宣布，美国决定与古巴恢复正常关系，并放宽多项执行了50多年的制裁措施。