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市场会是环保世界的“坏孩子”吗?

2015-09-10尹海涛

南风窗 2015年19期
关键词:储油罐坏孩子配额

尹海涛

2015年5月20日,美国加州戈利塔发生石油泄漏,绵延数公里并靠近了当地的—个沙滩。

市场和环境保护似乎是水火不相容的两件事情。专家们反复说着,我们有4个典型的市场失效:外部性、公共物品、信息不对称和自然垄断。外部性最为典型的例子是环境污染;公共物品最为典型的例子是清洁的空气和海洋渔业。市场失效怎么办?只能靠政府。于是环境保护成了政府的专属领地,市场在环境保护方面似乎是个坏小孩,是应当被约束和看管的。

但是只靠政府真的能做好环保这个事情吗?我们来看看历史怎么说。

我们先看20世纪70年代的美国。那个时候,美国还没有管制海洋渔业捕捞,开放渔业使大比目鱼的数目迅速下降。事实非常清楚,如果政府不采取措施,大比目鱼未来只能被放在博物馆中怀念,而不是出现在老百姓的餐桌上。

政府开始行动起来,出台了各种措施:制定每年可捕捞总量的上限;限制捕鱼船的马力;规定捕鱼网的规格等等。最后,政府开始限制捕鱼的时间。允许捕鱼的时间从1970年的每年125天持续降低到1980年的每年25天。

但是事情看起来并没有什么好转。最后,美国政府也真是拼了,1994年允许捕鱼的天数降到每年只有两天。

疯狂的政府造就了疯狂的渔民。为了在这短短的两天里获取最大的收入,他们买入或租用了更多的小船,雇用了更多的临时工,每天24小时不停歇地作业。因为是临时拉起来的捕鱼大军,缺乏捕捞知识,捕鱼造成的伤亡事故不断增多;因为粗枝大叶的捕捞,很多原本不需要、捕到之后会被放生的海洋生物被粗暴地伤害;很多损坏的捕捞设备被随便扔掉,在海洋中造成所谓“幽灵捕捞”的现象。更重要的是,市场上只有两天有新鲜的比目鱼出售,其价格也高得离谱。即便是付出这样的代价,问题并没有得到解决,政府设定的最高捕捞上限被持续超越。

事情似乎到了山穷水尽的地步。走投无路的人们想,大学里那帮学究们或许会有些好的点子。怎么理解疯狂的过度捕捞的现象呢?人们发现有个名叫哈丁的学者,曾在《科学》上发表了篇名为《公用地悲剧》的文章指出,出现这种现象的原因是产权不清晰或者缺乏产权界定。那么怎样解决公用地灾难的问题呢?人们又有看到有个名叫科斯的学者,曾在《法与经济学》上发表了名为《社会成本的问题》的文章,提出有名的科斯定理,认为只要产权界定是可能的,在交易成本为零的情况下,不管产权的最初分配怎样,市场自由交易会带来最优的结果。

市场再次进入人们的视野。1995年,走投无路的政府推出了“个人可转让配额制度”。简单地说,如果政府某年的捕捞上限是100吨,共有10个渔民,政府会把这100吨的配额发给10个渔民,例如每位渔民10吨的配额。从此,你想什么时候捕鱼都行,但必须在港口上交与捕捞量相当的配额,如果捕捞5吨,就必须上交5吨的配额。如果没有配额,你可到其他人那里去买,如果买不到,那就要缴纳非常高昂的罚款。

这个制度实施之后,政府退到幕后,政府的责任只是在港口查验渔民所捕捞的大比目鱼的数量,并收取相应的配额。其他的都由市场来运作。

神奇的事情发生了:允许捕鱼的天数逐步延长到200天,因为时间宽松,不需要雇用临时工和临时租用小船,安全问题得到解决,“幽灵捕捞”的损失下降了77%,捕鱼造成的其他物种的损失下降了80%,市场上大比目鱼的质量也有了大幅提升。自项目实施之后,大比目鱼的总渔获量再也没有超出政府设定的目标上限。

问题奇迹般地解决了。这种思路后来被运用到各种领域。美国在1995年开始了二氧化硫的总量控制和配额交易制度,此项制度在环境政策的市场化改革中,被认为是最为成功的范例。此项制度不但有效地控制了美国二氧化硫的排放总量,而且大大降低了污染控制的成本。根据Ellerman 等人在2000年发表的研究成果,此项体系与传统的政府管制手段相比较,把全社会的二氧化硫减排成本降低了55%。还有,美国有30多个州实施的可再生能源的配额制度,也是从这个思路出发,发展出鼓励可再生能源投资的政策,根据Yin 和Powers在2010年发表的研究成果,此项制度能够有效推动可再生能源的发展。

另外一个很有意思的例子是美国的地下储油罐问题。这些地下储油罐通常安装在加油站,在岁月的长河中会被腐蚀,发生泄漏事故,污染地下水和土壤。上世纪80年代初期,这个问题成为美国最重要、也最富有挑战性的问题。

政府再次责无旁贷地出手了。美国政府为此专门颁布了法令,主要有两个方面的内容:首先是技术管制,规定储油罐所要达到的技术标准;其次是财务责任,必须出示财产证明,表明地下储油罐业主在发生泄漏事故之后,有足够的资金进行第三方赔偿,并把被破坏的环境恢复到原始的状态。

法令出台之后,小业主强烈不满,表示他们没有能力出示政府要求的财产责任。由于小业主的游说力量超强而且人数众多,美国很多州随后设立州公共基金。只要地下储油罐业主注册并交纳固定的费用,州公共基金便承诺负责在事故后出钱,清理污染并且赔偿第三方的损失。

政府父爱主义的温情惯坏了任性的业主。因为仗着有政府托盘,业主们我行我素,并没有努力降低地下储油罐泄露的风险。你或许会说,政府不是有技术管制么?技术管制的实施,需要政府付出大量的人力、物力。政府恰恰没有这些,当数量有限的政府官员,看到遍布全州、数量众多的地下储油罐时,所做的只能是一声叹息。造成的结果是:地下储油罐的泄漏率顽固的高企,政府为清理这些泄漏事故所支付的费用越来越多,导致很多州的公共基金出现财务危机,甚至破产清算。

狠狠地撞到南墙上的政府终于想到了理论和市场。其实地下储油罐的泄露,说白了就是个风险管理的问题,其实与开车出事故没有什么两样。很多学者,包括诺贝尔奖获得者斯蒂格利茨,都在风险管理的问题上有详细的研究。既然开车的风险能够用保险市场来处理,那地下储油罐泄露的风险为什么不行呢?

很多州在公共基金破产之后,宣布业主需要通过购买环境保险的方式,来满足联邦政府的财产责任要求。保险市场采取风险定价的方式确定保费,这和汽车保险没有什么两样:出过事故的人支付的保费要高;结婚的人被认为更负责任,所以保费低。同样地,如果地下储油罐的业主更新或者修理了他们的储油罐,他们的保费就低;如果业主安装了防腐蚀或者泄露探测装置,他们的保费就低。这样业主们就有动机去降低风险,根据Yin、Kunreuther和White在2011年发表的文章,保险市场的应用,有效地降低了地下储油罐的泄露事故率。

不但这样,政府技术管制的实施也找到了好帮手,那就是保险公司。保险公司负担赔偿责任,当然必须确保业主在申请购买保险的时候,所说的是真的,至少业主的设备是合乎政府管制的。保险公司在广阔的地理范围内有代理,他们在培训之后能够判定业主的设备是否合乎政府的有关规定。这样政府的监管任务变得非常简单,只要业主把保单传真过来,就可断定业主合规了。

笔者不否认政府在环境保护中的责任,相反,政府必须负起这个不可推卸的责任。但政府承担责任,并不等于说,政府不需要市场这个好帮手。必须强调的是,无论是配额市场交易制度,还是环境保险,在自然状态下都不能出现和持续,这些市场都是政府创造出来的,并在政府的维护下成长的。但是政府的责任应当只限于创造和维护这些市场。正如卫星必须依靠火箭的力量才能进入轨道,但进入轨道之后,火箭的使命也就完成了。市场在资源配置中发挥决定性作用,这句话不是虚的,在传统的政府领地,同样是这样。怎样实现此文中描述的类似市场创新?笔者曾经告诉自己的学生,先安心学点理论吧。

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