市场会是环保世界的“坏孩子”吗？

尹海涛

2015年5月20日，美国加州戈利塔发生石油泄漏，绵延数公里并靠近了当地的—个沙滩。

市场和环境保护似乎是水火不相容的两件事情。专家们反复说着，我们有4个典型的市场失效：外部性、公共物品、信息不对称和自然垄断。外部性最为典型的例子是环境污染;公共物品最为典型的例子是清洁的空气和海洋渔业。市场失效怎么办？只能靠政府。于是环境保护成了政府的专属领地，市场在环境保护方面似乎是个坏小孩，是应当被约束和看管的。

但是只靠政府真的能做好环保这个事情吗？我们来看看历史怎么说。

我们先看20世纪70年代的美国。那个时候，美国还没有管制海洋渔业捕捞，开放渔业使大比目鱼的数目迅速下降。事实非常清楚，如果政府不采取措施，大比目鱼未来只能被放在博物馆中怀念，而不是出现在老百姓的餐桌上。

政府开始行动起来，出台了各种措施：制定每年可捕捞总量的上限;限制捕鱼船的马力;规定捕鱼网的规格等等。最后，政府开始限制捕鱼的时间。允许捕鱼的时间从1970年的每年125天持续降低到1980年的每年25天。

但是事情看起来并没有什么好转。最后，美国政府也真是拼了，1994年允许捕鱼的天数降到每年只有两天。

疯狂的政府造就了疯狂的渔民。为了在这短短的两天里获取最大的收入，他们买入或租用了更多的小船，雇用了更多的临时工，每天24小时不停歇地作业。因为是临时拉起来的捕鱼大军，缺乏捕捞知识，捕鱼造成的伤亡事故不断增多;因为粗枝大叶的捕捞，很多原本不需要、捕到之后会被放生的海洋生物被粗暴地伤害;很多损坏的捕捞设备被随便扔掉，在海洋中造成所谓“幽灵捕捞”的现象。更重要的是，市场上只有两天有新鲜的比目鱼出售，其价格也高得离谱。即便是付出这样的代价，问题并没有得到解决，政府设定的最高捕捞上限被持续超越。

事情似乎到了山穷水尽的地步。走投无路的人们想，大学里那帮学究们或许会有些好的点子。怎么理解疯狂的过度捕捞的现象呢？人们发现有个名叫哈丁的学者，曾在《科学》上发表了篇名为《公用地悲剧》的文章指出，出现这种现象的原因是产权不清晰或者缺乏产权界定。那么怎样解决公用地灾难的问题呢？人们又有看到有个名叫科斯的学者，曾在《法与经济学》上发表了名为《社会成本的问题》的文章，提出有名的科斯定理，认为只要产权界定是可能的，在交易成本为零的情况下，不管产权的最初分配怎样，市场自由交易会带来最优的结果。

市场再次进入人们的视野。1995年，走投无路的政府推出了“个人可转让配额制度”。简单地说，如果政府某年的捕捞上限是100吨，共有10个渔民，政府会把这100吨的配额发给10个渔民，例如每位渔民10吨的配额。从此，你想什么时候捕鱼都行，但必须在港口上交与捕捞量相当的配额，如果捕捞5吨，就必须上交5吨的配额。如果没有配额，你可到其他人那里去买，如果买不到，那就要缴纳非常高昂的罚款。

这个制度实施之后，政府退到幕后，政府的责任只是在港口查验渔民所捕捞的大比目鱼的数量，并收取相应的配额。其他的都由市场来运作。

神奇的事情发生了：允许捕鱼的天数逐步延长到200天，因为时间宽松，不需要雇用临时工和临时租用小船，安全问题得到解决，“幽灵捕捞”的损失下降了77%，捕鱼造成的其他物种的损失下降了80%，市场上大比目鱼的质量也有了大幅提升。自项目实施之后，大比目鱼的总渔获量再也没有超出政府设定的目标上限。

问题奇迹般地解决了。这种思路后来被运用到各种领域。美国在1995年开始了二氧化硫的总量控制和配额交易制度，此项制度在环境政策的市场化改革中，被认为是最为成功的范例。此项制度不但有效地控制了美国二氧化硫的排放总量，而且大大降低了污染控制的成本。根据Ellerman 等人在2000年发表的研究成果，此项体系与传统的政府管制手段相比较，把全社会的二氧化硫减排成本降低了55%。还有，美国有30多个州实施的可再生能源的配额制度，也是从这个思路出发，发展出鼓励可再生能源投资的政策，根据Yin 和Powers在2010年发表的研究成果，此项制度能够有效推动可再生能源的发展。

另外一个很有意思的例子是美国的地下储油罐问题。这些地下储油罐通常安装在加油站，在岁月的长河中会被腐蚀，发生泄漏事故，污染地下水和土壤。上世纪80年代初期，这个问题成为美国最重要、也最富有挑战性的问题。

政府再次责无旁贷地出手了。美国政府为此专门颁布了法令，主要有两个方面的内容：首先是技术管制，规定储油罐所要达到的技术标准;其次是财务责任，必须出示财产证明，表明地下储油罐业主在发生泄漏事故之后，有足够的资金进行第三方赔偿，并把被破坏的环境恢复到原始的状态。

法令出台之后，小业主强烈不满，表示他们没有能力出示政府要求的财产责任。由于小业主的游说力量超强而且人数众多，美国很多州随后设立州公共基金。只要地下储油罐业主注册并交纳固定的费用，州公共基金便承诺负责在事故后出钱，清理污染并且赔偿第三方的损失。

政府父爱主义的温情惯坏了任性的业主。因为仗着有政府托盘，业主们我行我素，并没有努力降低地下储油罐泄露的风险。你或许会说，政府不是有技术管制么？技术管制的实施，需要政府付出大量的人力、物力。政府恰恰没有这些，当数量有限的政府官员，看到遍布全州、数量众多的地下储油罐时，所做的只能是一声叹息。造成的结果是：地下储油罐的泄漏率顽固的高企，政府为清理这些泄漏事故所支付的费用越来越多，导致很多州的公共基金出现财务危机，甚至破产清算。

狠狠地撞到南墙上的政府终于想到了理论和市场。其实地下储油罐的泄露，说白了就是个风险管理的问题，其实与开车出事故没有什么两样。很多学者，包括诺贝尔奖获得者斯蒂格利茨，都在风险管理的问题上有详细的研究。既然开车的风险能够用保险市场来处理，那地下储油罐泄露的风险为什么不行呢？

很多州在公共基金破产之后，宣布业主需要通过购买环境保险的方式，来满足联邦政府的财产责任要求。保险市场采取风险定价的方式确定保费，这和汽车保险没有什么两样：出过事故的人支付的保费要高;结婚的人被认为更负责任，所以保费低。同样地，如果地下储油罐的业主更新或者修理了他们的储油罐，他们的保费就低;如果业主安装了防腐蚀或者泄露探测装置，他们的保费就低。这样业主们就有动机去降低风险，根据Yin、Kunreuther和White在2011年发表的文章，保险市场的应用，有效地降低了地下储油罐的泄露事故率。

不但这样，政府技术管制的实施也找到了好帮手，那就是保险公司。保险公司负担赔偿责任，当然必须确保业主在申请购买保险的时候，所说的是真的，至少业主的设备是合乎政府管制的。保险公司在广阔的地理范围内有代理，他们在培训之后能够判定业主的设备是否合乎政府的有关规定。这样政府的监管任务变得非常简单，只要业主把保单传真过来，就可断定业主合规了。

笔者不否认政府在环境保护中的责任，相反，政府必须负起这个不可推卸的责任。但政府承担责任，并不等于说，政府不需要市场这个好帮手。必须强调的是，无论是配额市场交易制度，还是环境保险，在自然状态下都不能出现和持续，这些市场都是政府创造出来的，并在政府的维护下成长的。但是政府的责任应当只限于创造和维护这些市场。正如卫星必须依靠火箭的力量才能进入轨道，但进入轨道之后，火箭的使命也就完成了。市场在资源配置中发挥决定性作用，这句话不是虚的，在传统的政府领地，同样是这样。怎样实现此文中描述的类似市场创新？笔者曾经告诉自己的学生，先安心学点理论吧。