社会管理中地方责任政府建设

杨鸣杰

【摘要】伴随社会的发展与进步，社会管理的重要性日益显现，成为政府的重要职能之一。我国正处于社会转型期，政府也面临着职能角色的转变，而责任政府是地方政府转变的方向。地方责任政府的一个重要职能是对社会进行有效管理，文章从社会管理视角研究我国的地方责任政府建设，指出其现状与问题，分析其建设发展的制约因素，探索建设地方责任政府的有效路径。

【关键词】地方责任政府 社会管理 现状 对策

【中图分类号】D267   【文献标识码】A

责任政府的内涵及特征

责任政府的内涵。近代民主政治的发展催生了责任政府这一概念，在不同历史阶段，不同国家对于责任政府也有着不同的定义。美国的权威法学词典《布莱克法律辞典》对于责任政府的理解是，责任政府的体制意味着政府必须对其所做的公共政策以及国家行为负责。当其不能从社会公众那里获取足够的信任票数或者其提出的政策遭到质疑时，就意味着社会大众对其大政方针严重不满，他们必须辞职。

国内较早对责任政府这一概念进行阐释并给出较为全面解读的学者是中国人民大学张成福教授，他认为责任政府是现代民主政治的基本价值理念之一，责任政府必须对社会进行积极回应并最大程度地满足民众的诉求;政府要主动地履行社会责任，并承担政治上的、法律上的以及道义上的责任;政府需要接受内外部的控制，以保证其能够完成责任。张成福有关责任政府的内涵解释较为普遍地被该领域的研究者认同。

文章主要从社会管理角度解读地方责任政府的内涵，笔者认为社会管理中的责任政府是按照民主与法制的原则建立的一种现代政府模式，其具备高度的社会责任感和担当精神，能够促进社会和谐、促进社会公平正义，为大众提供优质的公共服务，并推进社会可持续发展。

地方责任政府的特征。一是有限与无限相统一的特征。从“人民主权”的相关理论我们可以发现，责任政府是一个“有限”政府，并非传统层面中的“无限”政府。这种“有限”主要体现在权力、范围、职能三个方面。权力有限主要是指其权力来源于人民授权，只有人民授权的权力政府才有权去行动;政府行使权力的范围有限则体现在其只能在合乎法律的框架范围内活动;能力有限则体现在政府不可能解决社会生活的全部事务。而这里的“无限”特征则是指政府对人民的责任是无限的，只要是事关公众利益，政府都必须对人民无限负责。

二是效率与公平兼顾的特征。当前社会出现的许多问题，其矛盾的根源在于缺乏公平性，如果不能从根本上解决这一问题，会使政府失去其存在的合法性基础。因此，现代责任政府必须坚持效率与公平的统一。政府注重效率能够节约社会资源，及时解决社会矛盾，满足公众需求，但是在追求效率的同时必须兼顾公平，社会的公平正义是人类社会不变的追求目标，也是政府存在的合法性基础。此外，责任政府行使的是公共权力，代表公共意愿，只有坚持公平，才能彰显其公共性，增强其公信力。

三是履责与问责相统一的特征。履行职责和担当责任是责任政府的显著特征，二者的有机结合构成了责任政府的运行体系。公民授予政府权力，政府就必须对公民尽责，切实解决群众问题，维护公共利益，这是政府存在的意义。当政府不能够履行其职责或出现失职时，必须接受有关机构或民众的监督和追责，问责机制的存在能够督促责任政府更好地履行其职责。

社会管理中建设地方责任政府的现实意义

强化地方政府责任理念，提升政府公共形象。我们党和政府一直坚持“为人民服务”的宗旨，因而建设地方责任政府是政府建设的必然选择。但长期以来，我国的政府模式倾向于集权化管理，在体制上注重维护上级和中央政府的权威，使得下级政府往往把对上级的责任置于首位，这在一定程度上导致政府缺乏责任精神，影响政府公共形象。在社会管理实践中，提倡建设责任政府就是要求地方政府将人民的利益摆在第一位，将解决民众问题作为政府工作的出发点，这无疑能够使政府重获公信力，提升自身形象。

优化地方政府职能，强化政府社会管理能力。一般而言，政府具有政治、文化、经济以及社会等几个方面的职能。但长期以来，我国为了摆脱贫困落后的面貌，一直强调经济建设的重要性，将GDP作为政府政绩考核的标准和依据。某些地方政府为了追求“政绩”，片面地强调经济的高速增长，而忽略了文化、生态、社会等方面的建设，造成社会发展的不均衡，影响了社会的整体发展水平。建设责任政府就是要重新调整政府的职能结构，使之在重视发展经济的同时兼顾社会其它方面的发展，提高自身的社会管理能力，促进社会整体水平的提高。

促进地方政府公平施政，实现社会和谐稳定。公平公正理应是地方政府的執政原则和重要目标，也是社会公众的理想目标。从责任政府的理论来看，责任政府的公共性决定其必须公平施政，但从实践来看，政府的“经济人”特性往往使其过于追求自身利益，难以在公共事务中做到公平。要解决这一问题，政府应该牢记责任政府的执政理念，提升自身施政的公平性并加以贯彻落实，这样才能赢得人民群众的信任，实现社会的和谐稳定。

我国地方政府履责现状与问题

公共服务性责任的缺位与不足。这主要表现在民生性保障责任不足以及公共基础性建设不足。民生性保障主要是指在人民的基本生活、教育、医疗、就业以及养老等社会责任方面，政府应当提供政策扶持，并以法律和规范进行保障。但我国目前在民生保障方面存在不足，使社会出现社会保障范围不广、水平落后，上学难、教育资源分配不均，看病难、看病贵，就业困难等社会性问题。而公共基础设施供给不足主要表现为我国的公共供给总量整体不足，基础建设水平不高、质量低下，甚至出现地域发展不均衡的问题。

维稳责任与社会治理责任重心失衡。政府的重要职责之一便是维护社会稳定，为人民群众创造安全的生活发展环境，这是地方责任政府不可推卸的责任，而社会的稳定是衡量社会治理水平的一个特殊标准，人们往往会特别关注社会稳定的状况，也正因为此，一些政府把维护社会稳定工作看作是重中之重，这样的社会治理理念固然没有错，但在实践中却往往出现将社会治理等同于维护社会稳定的现象，即政府往往将大量的物力、财力与人力都投入到维护社会稳定一项事务上，而忽视了社会管理其它方面的建设，导致地方政府在维稳责任与社会治理责任上出现失衡，不能有效地促进社会发展。

责任政府在生态环境保护上的缺位与不足。我国一直致力于追求经济的发展，自改革开放以来一直坚持“以经济建设为中心”的发展策略，经济发展也确实取得了举世瞩目的成就，但与此同时，我国经济快速发展的背后却有着巨大的隐忧，最为明显的便是环境污染与资源短缺的问题。长期以来，我国的经济发展是靠粗放型的方式实现的，这意味着其往往以牺牲环境和资源为代价换取经济的快速发展，不利于长期可持续发展，因此我国的发展方式必须转型，这也是地方责任政府应当密切关注的发展动向。但目前地方责任政府却并没有履行这一职责，有的还延续着牺牲环境发展经济的惯性思维，而且这其中往往掺杂了地方政府追求“政绩”的狭隘政治思维。由于思想的不重视以及错综复杂的利益关系，地方政府对环境破坏行为监督不严、处置不力，一些地方政府为了维护政府的权威与形象，对于一些环境污染等信息采取不公开的方式，这妨碍了其他社会组织或部门进行环境监督和管理。

地方政府主动履责的动力不足。我国的地方政府在主动履责上存在着动力不均衡的问题，即有选择性地主动履责。从调查来看，一些地方政府往往在经济开发、房地产开发以及土地买卖方面具有履责的主动性和较强的动力，而在社会医疗卫生、教育建设、就业、饮水以及环保等方面则履责动力不足。而从地方政府的履责偏好来看，政府更加偏向于在与自身利益相关的方面进行履责，例如土地买卖可以带来地方政府的财政收入增加，经济开发能够带动地方GDP的增长，房地产业也同样与地方政府利益休戚相关，而教育、医疗、卫生等民生性基础建设虽事关百姓利益，却并未被政府放在工作首位，这明显违背了政府的本职，必然会影响政府的执政基础。

地方责任政府建设的制约因素分析

传统政治文化理念的影响。我国几千年的封建文化使“政府本位”思想根深蒂固，认为社会必然要由政府全权管理，而民众只能被动地接受管理，在这种政府本位思想的影响下，政府运行的逻辑便是首先要获取权力，然后再配置责任，并以此获得更多的利益。此外，由于政府以及官员也存有“经济人”属性，会根据自身的成本—收益比较来选择行为方式，这也在一定程度上决定了政府和官员都期望在承担最小责任的同时获取自身利益的最大化。传统的政治文化导致今天的地方政府缺乏责任意识，不具备作为公共权力代理人的公共精神，权力至上的思想也使得政府缺乏法律意识。

政府管理体制存在弊端。我国政府在管理体制上存在职能划分不清的问题，这主要体现在政府自身职能界限模糊以及政府与社会关系不顺两个方面。一方面，从纵向管理层面上看，政府权力分配所采取的是自上而下的轨迹。下级政府须接受上级政府的领导，下级为了获取上级更多授权往往想方设法满足上级要求，从而导致权力滥用现象。而从横向管理体制上看，现行的政府事务实行的是部门分块管理的模式，将政府负责的各项内容都分块包干，从而达到理想的效果。从表面上看这一管理比较科学、合理，但是由于很多政府事务具有一定的相似性，这就在一定程度上造成了在分工的过程中，对于有利可图的政府事务，多个部门都想参与其中，而对于无利可图的政府事务，部门之间往往相互推诿，致使政府办事效率低下。

另一方面，政府与社会的关系不顺的问题，在一些地方政府的管理中，经常出现政企不分、政社不分的问题，这不利于社会的发展。在实行市场经济以后，社会经济运行应该更多的交由市场来调节，但许多地方政府却依然过度干预市场的发展。在社会管理上，政府应该让渡一部分领域使社会发挥其自我管理、自我协调和自我服务的功能，但许多政府却依然过分管控一切社会事务与社会组织，压缩了整个社会的发展空间。

地方责任政府制度建设滞后。责任政府不仅是一种价值理念，也是一种制度安排。我国的地方责任政府在制度上是存在缺失和不足的，一方面是由其不正确的政绩观所导致的。我国长期以来以经济发展为中心的发展策略，使政府往往以地方GDP发展作为其政绩考核的重要标准，而地方官员为了做出政绩，获得自身利益，便竭力发展地方经济而忽视了政府的其他责任，在此种政绩观下，地方政府的制度设计也往往以发展经济为第一要务，而在社会民生制度建设、公平正义制度建设等方面却存在很大的缺失。

另一方面是地方责任政府的原有制度存在缺陷，一些地方政府在制定制度时，其初衷往往是为了解决某一社会问题，但由于参与者有限，并不能指出问题的关键所在，因此，当其制度制定出来后，又很难从根源上解决问题，或者大众并不愿意遵守。而且地方政府在制度设计上往往只注重禁止什么，而没有考虑到若违反会有什么处罚，这也使得其政策无法真正起到效果。此外，中国的政治制度设计存在一个固有的问题，那就是一个制度出了毛病，再定一个制度来防治它，日积月累，制度繁杂，影响政府办事效率。

社会管理视角下的地方责任政府建设路径

优化地方责任政府理念。思想是行动的先导。地方责任政府的建设也应该要理念先行，树立正确的责任政府价值理念。首先是将责任至上作为地方责任政府建设的首要价值理念。政府应该对自己的责任内容、责任范围有清楚的认识，弄清自己应该为社会公众提供哪些服务，应该满足公众的哪些需求，以及如何去提供这些服务和满足这些需求。只有这样，才能做好政府规划工作，分清轻重缓急，做到服务有序。明确政府责任之后，最为关键的是政府应践行职责、主动履责，这是责任政府实现其价值的重要一步，也是其存在合法性的保障。

其次是要将“以人为本”作为地方责任政府存在的价值理念。地方责任政府的存在是因为人民授权其管理社会公共事务，其权力来源于人民，因而必须代表人民的意愿，维护人民的利益，满足人民的需求，这就要求地方政府在社会管理中要树立“公众至上”的理念，坚持执政为民。

最后是要将服务精神作为地方责任政府的价值理念。传统的社会管理理念认为，政府是维护政治统治的工具，高于公众。而在现代民主政治的建设中，政府权力来自于公众赋予的观念得到认可，这决定了政府必须转换角色，成为为人民服务的角色机构，这也是地方责任政府建设的题中之义，这要求地方责任政府在社会管理中要具有热情、主动、高效、及时、便利等服务精神。

优化地方责任政府管理体制。一是在理清地方责任政府自身职能方面，政府系统要在纵向关系上有所改革，地方责任政府纵然要向上级政府负责，但其应该具备更多的独立性以制定与地方发展密切相关的策略，避免出现为迎合上级政府而做出不符合地方发展的决策。在横向关系上要明确地方政府内部职能部门相互交叉的关系，并进行适当的整合，提高政府工作效率。以食品监管为例，工商、食品药品监管、卫生、质检、林业、农业等部门都可以监管，但也可能造成各个部门互相推诿责任的现象，造成管理效率低下，浪费管理成本。

二是要理顺政府与企业、社会的关系。政府是服务型政府，但不是全能政府，在市场条件下，政府应该给非政府组织生长空间，培育社会自治能力和发展活力，让其按照社会需求来承担相关责任，使大量社会服务产品需求得到满足。

优化地方责任政府制度。一是政府要改变以往以地方经济发展为唯一衡量标准的政绩观，要意识到地方责任政府还需要履行政治、文化、社會等职能，因此在社会管理中，各项管理制度的设计不能单纯的以促进经济发展为目的，必须考虑社会的文化制度、社会制度以及政治政策等方面的建设，这样才能够促进社会的全面发展，这也有利于促进地方政府的职能转变。

二是地方责任政府在进行社会管理方面的制度设计时应该充分让公众参与其中，这有利于传达公众意见，使政府决策更加科学有效，也保证了其制度设计能够得到公众的认可并被遵守和执行，实现制度的有效性。这也避免了由于政府制度设计不完善导致不断进行制度补充设计，由此带来的制度繁杂的问题，提高了地方责任政府的制度设计水平，提升社会管理的效用。

（作者单位：福建师范大学公共管理学院）

责编/于岩（实习）