主任检察官办案责任制改革相关问题思考

魏再金

【摘要】主任检察官办案责任制改革到现在的关键阶段，在改革推进路径上要及时转向，采取自上而下型；改革要具备科学性，要针对行政化弊病产生的病因进行制度设计；改革要具备同步性，尤其要注意与横向公务员改革之间的同步和纵向的检察系统内部的配套制度的同步；改革稳妥推进的核心在于加强监督而不是在于限权。

【关键词】主任检察官 办案责任制 改革理念

【中图分类号】D926.3 【文献标识码】A

主任检察官办案责任制改革的路径

主任检察官的改革主要有三种路径：一是自上而下型，即顶层做好科学设计方案，然后在下面推行，根据推行过程中反映的情况来不断修正。二是自下而上型，即基层探索，然后顶层根据基层探索出的经验来制定具体方案。三是上下结合型，这是推行这次改革的高层声音。显然，第三种方案听起来很完美，但是却不一定适合司法改革，缘于不好操作。改革是一个严肃的事情，高层的每一个决定都必须缜密、慎重，显然不可能根据各地试点情况来反复修改改革方案，否则就有朝令夕改之嫌。第二种路径对于顶层来说要省事些，这次的主任检察官改革基本上是采用的第二种路径，这种路径也有不少优点，能广纳民智、集思广益，但是这种路径也有不少缺点，那就是改革成本较大，改革效率低下。学界不少人士认为这次主任检察官改革试点工作已经取得的成效与高层当初“可复制、可推广”的愿想之间的暂时还存在差距，纠其主要原因就是这种改革路径的选择。

首先，自下而上的改革路径导致改革容易碰壁。中国有自己的特色国情，以至于在检察权这样具有浓厚的司法属性的权力定位上，我们也不得不承认其行政属性，这被学者戏称为“生于司法，却无往不在行政之中”①。行政属性的浓厚导致改革的被动，比如在物质待遇方面，除了极个别地方，绝大多数试点单位都没有落实，究其原因是地方财政部门和人社部门通不过，通不过的理由在于检察机关报的改革方案中关于改善职级待遇的的条文没有明确的高层文件规定，容易被地方行政部门认为是“师出无名”，换言之这与当前的工资和财税制度存在冲突。此外，有些地方探索和地方党委沟通联系，争取取得地方的支持，这不失为一条捷径，但是这是本末倒置，背离了此次司改去地方化、去行政化的主题，是走回头路的表现，釜底抽薪之计应该是顶层对于财税制度的匹配改革设计。

其次，自下而上型改革容易没有中心。如关于主任检察官的称谓问题，有些地方的试点就称之为员额制的检察官，有些地方的试点叫主任检察官，其实这不是简单的称谓差别的问题，而是称谓背后检察执法办案主体的认识分歧问题。要从一组人里面选择一定数量的优秀人才，有两条路径：一是宣布优秀人员的名单，没有列入名单的自动淘汰，二是宣布不优秀人员的名单，列入不优秀人员名单的人自动淘汰，两种路径的目的是一样的，但是最终的执法办案责任主体却又差别，一种是主任检察官，一种是检察官。其实检察改革可谓是盖一栋高楼，应该在基本框架确立的基础之上，再进行其他的“细致装修”，如果对于基础框架性的东西没有基本共识，那么有可能导致在吊角楼的框架基础之上搞欧式风格的装修，既根基不稳又不伦不类。

最后，自下而上的改革容易导致改革效率低下。检察官办案责任制改革是一个牵一发而动全身的系统工程，而这个系统工程最大的困难显然不是来自系统内部，而是来自系统外部。比如在大部制还是小部制的取舍上，学界主流观点认为“实行办案组编制，行扁平化管理，则由于克服部门林立、人浮于事的弊端，更有利于办案”②，但是多数试点单位却并没有采取取消内设机构、合并部门的实际行动。显然这并非这些试点单位懒政消极，究其原因，有的是出于加强检察机关内部监督的考虑，比如捕诉合一有可能导致逮捕权的滥用；有的是出于改革阻力的考虑，毕竟会有很大比例的部门负责人会被“削职为民”，这部分人会有意见；更多的是出于对中国现有体制的考虑，检察机关平时向编办要编制本来就十分困难，要撤销二级机构十分容易，但是如果将来的最终方案还是采取小部制不撤销二级机构，那么要恢复这些机构就会十分困难，显然持观望态度是一种不得已的稳妥选择。

综上所述，司法改革有其特殊性，自下而上的改革进路确实弊害较多，学者也认为“司法体制改革需要立足于系统观基础之上的‘顶层设计’，也需要设计者拥有缜密思维、理性精神，避免改革中肓动主义”③。如果高层设计改革方案越详尽，下面的改革推行质量和效率就将大大提高。当下主任检察官的改革已经进入到了关键时期，地方探索与顶层设计之间的不协调让不少人士对此次改革持悲观态度，亟待高层就某些根本性的问题做出明确的规划方案。

主任检察官办案责任制改革的科学性

一个改革要科学推进有两个基础性问题需要明确，一是改革要解决的问题是什么，二是为什么会出现这个问题。第一个问题是改革的中心问题，第二个问题是改革的方向问题。对于第一个问题比较好回答，这次改革的一个重要主题是去行政化，究其原因是过去部分负责人审批案件，行政化色彩浓厚，既不能体现司法亲历性和判断性的要求，也不符合“审理者裁判，裁判者负责”的司法规律。关于第二个问题则需要认真研究，如果没有认识到症结所在，再多的努力也是无用功。

第二个问题的实质是行政化的成因问题。以被学界诟病的检察办案“三级审批”制为例，有学者认为“《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》规范了检察长、部门负责人、监察部门等监督主体的监督职责等事项”是强化内部监督的特点之一。④笔者认为，将规定部门负责人审判案件视为强化监督实际上是表面上的理解，真正带来的后果是行政化色彩的强化，是行政审批的法律化。

查阅相关法律法规，并没有出现部门负责人审核的规定，但《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第四条规定：“人民检察院办理刑事案件，由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定。”这就将长期以来默认的部门负责人审批案件的做法合法化了。这也反映出我们现在之所以推行主任检察官改革某种程度上并非是“经不好”，而是“好经被念歪了”。因此，这次的主任检察官改革必须具有科学性，要在制度层面上防止行政化的再次侵袭。

科学的定义十分广泛，改革是否科学也只有不断通过实践来检验。主任检察官改革要充分考虑制度规则可承受性、队伍能力可承受性、民众心理可承受性，紧紧围绕完善检察权运行机制这一核心，立足实际探索创新，不折不扣推进改革。一是理论准备。要就改革涉及的重大理论问题开展广泛的研讨论证，广泛借鉴国外先进经验和做法。目前全国范围内已经就主任检察官改革举办了多次理论研讨会，就一些理论问题进行了探讨，但是很多问题还没有形成一致意见，还需要继续深入。二是工作准备。要就试点情况开展主任检察官理论实证研究，总结归纳好的经验做法。三是人才准备。“巧妇难为无米之炊”，检察改革终归需要高素质的检察队伍的支撑，要按照专业化、精英化队伍建设要求，加强对优秀年轻干部和业务骨干的摸排、培养、储备、使用，确保检察队伍的全面优化。

主任检察官办案责任制改革的同步性

在宏观方面，主任检察官改革与横向公务员的改革并非同步。虽然改革不是大家分红利，但是改革中利益平衡却是一个关键的问题，这里以公务员的工资改革为例。2014年《国家公务员及参照公务员管理人员工资改革方案》出台，其中在待遇方面规定低一级的公务员满一定年限可以按照高一级的公务发放待遇，比如正科级公务员满十五年，按副处级发放待遇，而且没有员额限制，时限届满自动升级。对比检察机关的主任检察官办案责任制改革在待遇方面的规定，主任检察官实行员额制，中央的红线是不超过该单位政法编制39%，即能享受待遇改善的是少数人。因此最终的结果可能是检察机关的平均待遇低于公务员平均待遇。显然这不是真正意义上高层追求的“对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度”。检察官办案责任制改革追求职业化、专业化的结果不能是检察官身份的低微化、待遇的微薄化。如果没有良好的平衡，必然不利于检察队伍的稳定，也不利于改革的顺利推进。

在微观方面，检察系统内部相关配套制度改革并不同步。“中国的司法的确需要大的制度化改造，但是改造不能毕其功于一役，它是一种渐进的过程，它需要一定的条件、观念和具体制度的支撑。”⑤应该说各地的试点实践都是朝着检察队伍职业化和专业化的方向推进，大制度设计可圈可点，但是对于小制度的构建却乏善可陈。比如在各部门主任检察官比例的确定上，不少试点单位各部门主任检察官的比重大致是依照该部门的总人数来配备的，但是这样的平均主义却隐藏着重大的矛盾。以自侦部门为例，针对自侦工作的特殊性，刑诉法第一百一十六条规定，“讯问的时候，侦查人员不得少于二人”，按照现在试点改革方案，将来检察辅助人员将不能参与讯问，亦即反推自侦部门需要更多的主任检察官；而对于公诉部门而言除特别重大案子之外，一般案件只需一名主任检察官配备一个检察辅助人员即可，亦即在现有制度框架下主任检察官比例分配的平均主义也许能平衡利益诉求但是却不一定能平衡办案需求。如果不对这些小制度及时予以完善，很可能主任检察官的改革成效堪忧。

主任检察官办案责任制改革的稳妥性

之前的主诉（办）检察官办案责任制改革被认为是“没有生机的死水”⑥，备受学界对于放权不彻底的指责。这次改革的一个重大主题就是放权，要把检察权力尽可能地下放给主任检察官，使主任检察官能依法独立办案，权力清单的设置就是一个很重要的途径。不少试点单位将检察职权进行分级授权，有些试点单位直接由检察长审批的案件减少了80%以上。应该说这种大尺度的放权值得称赞，这也符合司法亲历性、判断性的要求。但是改革也需要稳妥推进，改革成功与否的最重要标准是是否能保证案件质量。总的说来，关于稳妥推进主任检察官办案责任制改革有两条路径，一是在对主任检察官放权时进行限缩，二是加强对于主任检察官行使权力的监督。

关于第一条路径，有学者提出了放权的五个原则，一是“大小原则”，即重大事项按三级审批原则不放权；二是“上下原则”，即如决定不起诉或撤销案件，则因打破原办案逻辑等下行（逆行）案件不放权；三是“书状原则”，即重要案件的书面决定不放权；四是“争议性原则”，即争议性大的重要案件不放权；五是“强制性原则”，即如逮捕、拘留、拘传等妨碍公民人身、财产权益的强制性侦查措施不放权。这五个原则能对放权进行必要的限制，有一定合理性，但笔者认为这种有选择性的放权并非完善，相反有可能是买椟还珠。

首先，不符合这次改革的基调。这次主任检察官改革的基调是放权，尤其是改革肇始之期，更应该尽最大可能的放权，一开始就限缩权力的下放的做法，有可能使改革亦步亦趋，无法实现改革的初衷。其次，上述原则不一定准确。比如大小原则，对于基层院来说尚有合理性，但是对于地市级以上的检察院而言，所办案件多数是可能判处无期徒刑以上的重大案件，如若真的对于此类案件不放权，则主任检察官办案责任制改革似乎只能在基层推行。再次，不符合责任明确原则。众所周知，原则具有概括性和抽象性，显然与责任认定密切关联的权力更应该是具体的、明确的，在检察官权限方面显然应该有明确的权力清单，而不能笼统的坚持“法无明文禁止即允许”，各地的试点方案中也鲜有以列明原则来限制放权的做法。最后，从比较法的角度来看，上述原则也不尽科学。以决定不起诉为例，美国的检察官对于起诉或不起诉，是经大陪审团起诉还是检察官直接起诉，均由检察官独立决定，基本不受任何审查。“日本随着发展的需要，开始奉行起诉便宜主义，赋予其检察官起诉裁量权。”⑦可见所谓的“下行”案件也并非不能下放。

笔者认为，限缩权力的下放虽然能使改革稳妥推进，但是如上所述，却是弊大于利，正确的做法应该是第二种路径，即尽可能放权，同时加大对于主任检察官权力行使的监督。台湾地区关于对主任检察官的监督有司法监督、行政监督、检察官评鉴及惩戒以及其它综合监督机制。⑧就中国语境而言，应该从内部监督和外部监督两方面完善监督工作。

在外部监督方面，一方面要自觉接受人大的法律监督和政协的民主监督。积极配合人大和政协开展专题调研，邀请代表座谈调研、观摩庭审、视察工作，争取人大支持。另一方面要接受舆论和新闻媒体的监督。有些时候当局者迷旁观者清，虽然过度的外部监督可能导致司法民主化，而司法民主化很可能会侵犯司法专业化、职业化，甚至破坏我国在司法职业化建设中所取得的成果，但基于中国的现实国情出发，“中国的司法改革必须寻求更为现实的司法权威树立路径—就当下来看只能是司法与民主相结合的路径”⑨。

在内部监督方面，一是要强化自身执法活动的监督，规范司法行为。就当下而言要及时构建科学合理的遴选（惩戒）委员会，并制定完善的责任追究办法和机制。二是要依托电子检务工程建设，深度开发、利用、整合以统一业务系统为核心的信息化平台资源，切实加强对检察业务工作的监督制约效应，确保检察权正确、规范、高效运行。三是完善案件质量评查制度，要完善案件质量评价标准，扩大案件评查范围、丰富案件评查方式，科学处理案件评查结果。

（作者为西南政法大学法学院博士研究生、四川省成都市人民检察院检察官）

【注释】

①龙宗智：“检察机关办案方式的适度司法化改革”，《法学研究》，2013年第1期，第169～191页。

②龙宗智：“检察官办案责任制相关问题研究”，《中国法学》，2015年第1期，第84～100页。

③陈卫东：“司法‘去地方化’：司法体制改革的逻辑、挑战及其应对”，《环球法律评论》，2014年第1期，第57～61页。

④杨圣坤：“检察权内部监督的调整与发展—以检察官办案责任制改革为背景”，《时代法学》，2014年第6期，第56页。

⑤孙谦：《检察：理念、制度与改革》，北京：法律出版社，2004年，第453页。

⑥谢佑平，潘祖全：“主任检察官制度的探索与展望—以上海闵行区人民检察院试点探索为例”，《法学评论》，2014年第2期，第191～196页。

⑦王珏：“主任检察官之域外经验与借鉴”，《北京政法职业学院学报》，2014年第3期，第71～75页。

⑧施庆堂，林丽莹：“台湾地区的主任检察官制度”，《国家检察官学院学报》，2014年第6期，第29页。

⑨吕明，李岩：“司法民主的空间：必要性、可行性及限度”，《云南社会科学》，2013年第1期，第145页。

责编 /许国荣（实习）