城市化社区法律治理结构理论与实践构想

姚怀生　邱小林

【摘要】城市化社区有三个权利主体，居民委员会是社会自治权利主体，业主委员会和物业服务公司是私法自治权利主体。构建社区法律治理框架，以居民委员会为主导在三个法人组织主体之间设立协作配合、监督管理和组织指导关系；建立议事协调机构，协调解决物业服务、社区治安、家事邻里等法律纠纷。充分发挥社区法律治理结构的社区整合功能和社区控制功能，构建和谐稳定的社区秩序。

【关键词】城市化社区 法律治理结构 功能与作用

【中图分类号】F590 【文献标识码】A

城市化社区有多个法人组织主体，这些主体在社区行使自治权利，以自治权利理论为基础，构建法律治理结构，充分发挥法律治理结构的功能作用，协调社区各类主体之间的法律关系，共同治理社区事务，解决法律纠纷，维护稳定、安宁的社区秩序。

城市化社区法律治理结构的理论

社会自治理论。社会自治是一个区域范围内各个领域、各个方面的社会整体自治，它的特点是这个区域的全体成员都能自主参与社会管理。①社会自治有两个层面的含义，一个是个人层面的含义，是公民享有的法律权利与自由；另一个是社群层面的含义，是社会共同体全体成员依法享有的自治权利。②两种含义上的自治对应两种法律权利，个人含义上的自治对应公民权利，社群含义上的自治对应自治共同体成员权利。共同体成员权利是公民权利的集中体现，它们汇聚在一起就变成了社会权力，社会权力以社会组织的形式出现就有治理社会的能力。随着市场经济的发展，公民社会发育成熟，国家与社会相分离，各种社会组织建立起来，在政府权力与能力不能完全满足管理社会的要求时，社会与国家这两种权力都成为社会治理的力量。③在此，社会权力与国家权力一样，都具有强制执行力，自治共同体可以依靠这种社会权力处理内部治理事务，决定与外部的关系。

社区自治是全体社区成员以意思自治为原则的自我治理，自治权力来源于集中、整合居民的权利，这种权力与国家权力共同成为社区治理的力量，可以用于决定社区的内部事务和对外关系。依据社会自治的理论分析，社区自治权力是一种社会权力，社区居民委员会是社会自治组织，其在社区这一地域内行使社会自治权力。

私法自治理论。私法自治是在法律规定的范围内，依照当事人的意思表示形成法律权利义务关系的自由，种类上包括契约自由、遗嘱自由、团体设立自由，含义上包括私人意义上的自治和社团意义上的自治。社团自治是私法自治的一种组织表现形式，是社会团体在法律规定的范围内，以多数表决的方法，制定各种规章制度，自主管理和调整内部事务关系。

业主委员会是业主选举产生而代表业主行使权利的自治组织，它的权力源于业主的私法自治权利，即建筑物区分所有权，权利主体为全体业主，权利客体是建筑物区分所有权中的共有部分，因些，业主委员会的自治权也是私法自治权，相应，业主委员会这个组织，从性质上来说，是一个私法自治组织。物业服务公司是一个市场活动主体，其在为业主提供物业管理服务过程当中，享有通过自己的意思表示签订物业服务合同的自由，契约自由权利是一种私法权利，物业管理公司也是私法自治组织。

社会自治与私法自治的关系。社会自治权力与私法自治权利都不受国家公权干预，两者具有同一关系和基础与保障的关系。首先，两者都不受国家公权干预。社会自治权源于公民权利，它的功能是公共事务管理和公益事业服务。在社会治理过程中，社会自治权对国家权力有制约作用，制约的目的不是削弱国家权力，而是二者优势互补，良性互动；自治共同体内部的公共事务和公益事业，国家权力应慎重介入。私权自治权源于私人的私权利，私权自治原则要求，人们在市民社会领域行使私人权利过程中，不受国家公权力的干预，人们有行使自己私权利的自由权，因此，私权自治权是保障实现私人权利的一种权利。④

第二，两者是同一主体关系。人有公民和私人这两种身份，与之相应，也有公民与私人这两种权利，一个是公民权利，另一个是私人权利。⑤以公民权利为基础，形成社会自治；以私人权利为基础，形成私权自治。社会自治与私权自治是同一社会主体享有的两种权利，它们相辅相成，既相互区别又相互促进，前者的作用是社会治理，后者的作用是实现私人的私权利，它们在主体同一的情况下有同一的实现目标，都是为了保障实现人的自由权利。

第三，两者是基础与保障的关系。私人权利从人的不可侵犯性出发确保个人意志的自由活动，即未经许可，不得干预他人的自由、生命和财产，要求为个人划出一个独立自由支配的领域，在这个领域内个人有签订契约的权利和继承、出让财产的权利，这些权利都是个人的基本权利或原初权利，在这些私人权利的基础上，经过公共商谈集中、整合形成社会权利，私人权利是社会权利存在的前提和基础。私人的基本权利必须通过国家和社会权利加以补充，对此，哈贝马斯认为，要制定法律制度来调节个人与他人之间的互动关联关系，保卫那些个人在其中拥有的成员地位，因为“初级的”权利太弱了，无法在个人“被置入更大的、超越个人的秩序”的地方为个人确切地提供法律保护。⑥哈贝马斯在这段话中说，私人权利必须受到国家法律的保护。随着公民社会的发展，社会自治组织日益成熟，其与国家权力都成为社会治理的力量，因此，社会权力也有保护私人权利的能力。

城市化社区法律治理结构的具体构想

构建在居民委员会主导下的法律治理结构框架。居民委员会是居民行使自治权利的组织，具有公共事务管理和公益服务职能；业主委员会是业主自治组织，具有物业管理权利；物业服务公司是商事组织，提供物业管理服务。用民事法律构筑社区治理框架，框架呈正三角形状，三者之间是平等的民事法律关系主体。用履行的职能构建社区治理框架，框架呈等腰梯形形状，居民委员会处于等腰梯形的上底上，居于主导地位；业主委员会和物业服务公司处于等腰梯形的下底部，居于基础地位。居民委员会、业主委员、物业服务公司是三个居于平等地位，履行不同职能的民事法律关系主体，他们相互协作，职能互补，构建稳定的社区社会治理结构。在对社区进行治理过程中，三个社区组织主体之间可以设立以下法律关系：相互协作配合法律关系，监督管理法律关系，协调、解决纠纷法律关系，指导法律关系。

依法界定法人组织主体法律关系的具体内容。居民委员会与业主委员会之间可以设立三种法律关系，具体包括协作配合法律关系、监督管理法律关系和指导法律关系。协作配合法律关系。这种关系是两者在共同管理的事项上相互协作，在各自管理的事项上相互配合的关系，协作的是环境卫生管理、社区治安管理和公益事业管理等社区公共事务管理事项以及对物业服务公司的监督管理事项；配合是业主委员会配合居民委员会进行计划生育管理、流动人口管理以及政府机关委托的其他行政事务管理，居民委员会配合业主委员对业主自治事项进行管理，包括对业主的管理、对物业的管理以及与物业有关的其他自治事项的管理。协作配合的方法是定期召开居民委员会和业主委员会协调会议，明确协作配合事项，提出和解决协作配合中存在的问题；协作配合的目的是共同维护安全、安宁的社区秩序。

监督管理法律关系。居民委员会是社区居民自治组织，具有社会管理职能，行使社会管理权力；业主委员会是业主自治组织，具有物业管理职能，行使物业管理权利。从两个自治组织的职能作用来看，前者对后者有监督管理权力。监督管理的对象是业主委员会的自治行为；监督管理的依据是国家法律和业主公约的规定；监督管理的目的是促使业主委员会依法行使自治权利，纠正违法行为，维护全体业主的合法权益；监督管理的方法是审阅业主委员会的决策、查看业主委员会的行为、听取业主的意见和建议。居民委员会对业主委员会的监督管理应建立在业主的意见和建议的基础之上，要依照法律规定进行，不能妨碍业主委员会行使自治权利。

指导与替代法律关系。居民委员会与业主委员会都是自治组织，两者都具有自治职能，行使自治权利，居民委员会可以指导业主委员会提高自治能力。指导的方法是协助业主委员会处理自治事务，为业主委员会处理自治事务的决策提供建议和咨询。居民委员会和业主委员会这两个社区自治组织，在一方缺位时可以相互代替行使自治权利，即业主委员会没有成立之前，居民委员会可以代替行使业主自治权利，居民委员会没有成立之前，业主委员会可以代替行使居民自治权利，避免出现治理真空而产生社区失控的情况。同时，法律也可以给予居民委员会这项职能，即在成立业主委员会遇到困难的情况下，受街道办事处委托，召开业主大会，选举业主委员会。两个委员会在行使自治权力过程当中有时也会发生纠纷，有必要为他们设立一个关系协调人，这个协调人就是街道办事处（乡、镇人民政府），协调解决他们之间的这种纠纷，必要时，根据一方的提议召集另一方居民会议或业主大会，依法解散、重选居民委员会或业主委员会，维持两个自治主体之间正常的法律关系。居民委员与物业服务公司之间可以设立两种法律关系，一种是协作配合关系，另一种是监督管理关系。物业服务公司是业主委员会聘请来提供物业服务的一个商事组织，其通过业主委员会这个中介而与居民委员会产生法律关系。业主委员会代表业主与物业服务公司签订物业服务合同，并监督物业服务公司的日常服务行为。

在社区居民委员会主导下，建立三方议事协调机构。社区三个组织主体都在治理社区，他们行使权力的范围没有划分清楚，存在着重叠或冲突，应建立一个协调机构，协调他们之间的行为。从社区治理的职能来看，在这个协调机构中，居民委员会居于主导地位。召开协调会以前，对于要协调的议题，居民委员会应广泛调查研究，征求全体居民的意见，在此基础上，三方对共同管理的事项进行充分协商，以构建安全有序的和谐社区为目标，界定清楚权力范围，明确事务分工，形成社区治理共识，向社区居民公布并组织实施。协调的时机由居民委员会确定，但在居民委员会和业主委员会选举产生后以及物业服务合同签订后都应该召集协调会，业主委员和物业服务公司就各自管理的事项也可以提议召集协调会。随着城市化的推进，城市社区会产生许多权力重叠事项，也会产生权力触及不到的真空地带，要重点协调这些重叠事项，避免产生矛盾和冲突；要重点填补权力真空，防止出现社区失灵现象。协调的作用表现在两个方面：一个是协调社区主体之间的关系；另一个是协调解决物业服务、社区治安、家事邻里等法律纠纷。

城市化社区法律治理结构的功能

法律治理结构的社会整合功能。社会整合是社会组织运用价值观念和制度规范，将他们内部各个构成因素组合成统一整体的社会活动。社会整合能维护社会系统的完整性，防止社会组织体内部的各个部分因缺乏亲和力而导致发展失控、混乱和无序，保持社会组织体系的秩序化和规范化。⑦

价值观念、组织体系和制度规范是社会整合的方法和途径。价值观念以共同的信仰将组织体成员凝聚起来形成统一的整体，是紧密联系社会成员的精神纽带。构建社会共同的价值体系，是实现社会整合目标的基础性工作。组织体系将组织体的各构成部分从时间和空间上组合起来，整合各构成部分的功能形成完整的结构治理功能。完整统一、高效的组织化网络，是社会整合的有力工具。制度规范用统一的标准将组织体成员的行为规范向同一的方向，形成整体合力，应对来自组织体内外的各种压力。制度规范是社会整合的主要手段，在制度化与规范化的框架下能实现社会的有效整合。

法律治理结构将社区各类主体整合形成统一的整体，对社区各项事务进行治理，构建和谐稳定的社区秩序。在法律治理结构框架内，社区各构成部分整合为完整的统一体，这些部分的功能相互补充和叠加，综合形成社区整合功能：价值观念整合功能、组织体系整合功能和制度规范整合功能。法律治理结构的三项社区整合功能都有其实现途径。价值观念整合功能的实现途径是充分发挥居民委员会的宣传教育功能，弘扬中华民族的传统美德，宣传社会主义核心价值观，构建社区共同的价值体系，从思想观念上将社区成员凝聚成统一的整体。组织体系整合功能的实现途径是建立以居民委员会为主导的社区组织协调机制，协调社区组织和个人之间的关系，解决他们之间的法律纠纷，整合社区各类主体形成综合治理网络体系。制度规范整合功能的实现途径是运用《城市居民委员会组织法》、《物业管理条例》、《居民公约》、《业主公约》及其它社区制度规范，调整社区各类法律关系，规范社区人们的行为，整合社区各类资源，形成治理社区的综合合力。

法律治理结构的社会控制功能。社会控制是指社会组织体运用规范、手段和方式，指导、约束社会成员的社会行为和价值观念，调节、制约各类社会关系的过程。⑧控制主体是社会组织体，控制的手段是社会规范，控制对象是社会行为、价值观念和社会关系。

在社区组织体系中，居民委员会依据法律和自治规范的规定约束居民的行为，协调社区各类主体之间的社会关系，开展社会主义精神文明建设活动，指导居民形成社会主义价值观念；业主委员会和物业服务公司依据《物业管理条例》和《业主公约》约束业主的行为，调整物业服务法律关系。在法律治理结构框架内，社区组织体系依据法律与社会规范约束其成员的行为，调整各类社会关系，达到社区治理的目的。

（作者分别为南昌理工学院城市化与法律治理研究所副教授，南昌理工学院院长、教授；本文系2014年度国家社会科学基金项目“城市化进程中的社区法律纠纷研究”的研究成果，项目编号：14BFX070）

【注释】

①李元书：“论社会自治”，《学习与探索》，1994年第5期。

②周安平：“社会自治与国家公权”，《理论法学》，2002年第10期。

③郭道晖：“权力的多元化与社会化”，《法学研究》，2001年第1期。

④王国良，胡雪梅：“论民法的价值与基本原则—对现行民法基本原则理论的质疑”，《江西社会科学》，2004年第5期。

⑤郭道晖：“法治国家与法治社会、公民社会”，《政法论丛》，2007年第5期。

⑥[德]哈贝马斯：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，北京：生活·读书·新知三联书店，2011年，第110页。

⑦叶昌友，王天闻：“社会整合与党的执政能力的提升”，《社会科学家》，2011年第11期。

⑧郑杭生：《社会学概论新修》，北京：中国人民大学出版社，1998年，第436页。

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