腐败遏制条件论析

2015-09-10邵银

人民论坛 2015年29期

邵银

【摘要】腐败生成有其复杂的根源，把腐败遏制在较低水平需要厘清腐败生成的条件。遏制腐败需要执政党厘清执政理念，树立正确的权力观，提高腐败犯罪的违法成本，健全问责追责机制。权力运行离不开监督，需要权力主体公开信息主动接受监督，亦需积极创造条件保障公民参与政治。要加强耻感教育，提高权力主体的拒腐防变能力。

【关键词】腐败遏制条件

【中图分类号】D630.9 【文献标识码】A

腐败问题始终是考验统治者治国理政水平和能力的难题，也是衡量一个社会政治清明程度的重要指标。古往今来，世界各国概莫能外，只不过程度不同罢了。今天，人们普遍认为，彻底根除腐败几无可能，但却能抑制在一个较低程度。事实上，遏制腐败并非口号叫得响亮就能奏效，也非仅靠惩处腐败分子所能解决。腐败生成具有极其复杂的社会根源，既有其产生的人性根基，也有制度设计缺陷，更与一个社会人们普遍的价值观念和道德水准相关。因此，探究哪些条件对遏制腐败具有决定作用就极具现实意义。

厘清执政理念，树立正确权力观

执政理念是执政党基于其执政宗旨而建立起的一系列执政思想和执政观念。观念引导行为，科学的执政理念是执政行为合法合理的根基。“全心全意为人民服务”和“立党为公、执政为民”是中国共产党的执政理念的集中体现。立党执政要始终坚持以人为本，把人民群众的利益放在首位。美国学者萨托利说：“‘一切权力属于人民’这种民主形式有限制公共权力的作用，它可以使那些掌权者有所收敛地使用公共权力。”①党和国家机关的工作人员要理解和认识到自己手中的权力来源于人民群众，只有人民群众才是权力的所有者，明白权力既可以被人民群众赋予也可能被剥夺。权力必须受到监督或制约，否则将异化为特权，从为人民群众提供公共产品和社会服务的工具转变为向特定个人或团体谋取私利的工具。由此可见，错误的权力观必将滋生腐败。腐败是利用公共权力为自己或者特定主体谋取私利，权力寻租是其显著特征，主要表现为权钱交易、权色交易和权权交易。

因此，铲除腐败滋生的土壤就必须规范权力的运行，把权力关进制度的笼子里。遏制腐败，就必须反对特权思想，摒弃官本位、人治思想及等级观念，杜绝以公共权力为特定个人或团体谋取私利等行为。领导干部要树立公仆意识，转变为服务理念，行使权力必须要合法合理。

中国共产党成立后，在新民主主义革命时期，尤其是战争时期，受客观情势的制约，党的执政方式主要依靠领袖人物发挥聪明才智来治国理政，基本上还是沿袭了人治的模式。1978年，党的十一届三中全会则通过法治的方式实现拨乱反正，初步归纳了此前人治执政方式的教训，执政理念从人治到法治实现了根本性的转变。十五大把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为社会主义法治建设的目标写进报告。在此基础上，十七大强调要依法执政。十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央则进一步指出，我们党要用法治思维和法治方式全面推进依法治国。腐败意味着必然滥用公权力，不按规则办事、违法乱纪。执政方式由人治到法治的转变，可以抑制权力的滥用，执法司法依靠法律制度，而非个别领导人的权威和影响力，这样权力的运行才能取得合法依据。

构筑透明政府，完善信息公开平台

透明政府是指依据相关法律法规，政府应在规定的时间、地点以适当的方式向社会公开特定主体或社会公众有权知晓的信息，是公民知情权的体现。法国启蒙思想家孟德斯鸠断言，一切有权力的人都容易滥用权力，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。因此，他认为，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。②那些掌握国家权力的人以及行使权力的行为本身从根本上讲是不会自愿接受法律约束的，而不受监督的权力必然走向腐败。美国联邦最高法院法官布兰代斯曾说：“公开被得当地推荐为消除社会和工业弊病的补救方法。阳光是最好的消毒剂，灯光是最有效的警察。”③让政府权力运行曝光于公民视野，消除暗箱操作，无疑是遏制腐败的重要举措。

党的十八大报告明确指出，必须加强民主监督、舆论监督、法律监督等方方面面的监督，让权力接受人民监督，让权力运行在阳光下。④当然，让监督成为可能的前提条件则是受监督者主动接受监督。然而，受监督者往往并非愿意主动接受监督。但是，监督并不取决于被监督者是否愿意。因此，必须构建起系统严密的信息公开制度并有相应的程序保障，让制度管权、管人、管事。

民主监督需要客观条件。温家宝曾在政府工作报告中提出，政府要创造条件让广大人民群众来监督自己，让权力运行在阳光下。国家政府要明白其权力来源于人民，自然有义务创造条件让人民群众行使监督权。创造条件并不只停留在口号上，需要制度和程序去规范。在诸多监督条件中，信息公开无疑是必要条件，信息公开也是建立透明政府的前提条件。

美国政治思想家麦迪认为，公民只有用学习到的知识中包含的权利来保护自己，才能获得真正的自由。然而，如果没有政府提供社会公众有权知悉的信息，换而言之，如果公众获取信息的渠道匮乏，那么，这样的政府就不可能是真正面向公众的政府。⑤因此，如果政府不主动公开信息，民主监督就只能是空洞的口号，因为它从源头上阻断了监督的途径。政府信息公开，除了明确信息公开的主体并构建信息公开的内容、方式、时效等相关制度，还应规定信息公开不真实、不完整、不及时等责任追责机制，以及搭建便于公众及时了解信息的公开平台。

规范问责机制，提高腐败违法成本

有权必有责，失责必被问责追责。有权无责，权责不符，是导致权力失位、权力滥用的重要原因。正如西方学者所指出的那样，“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方就有责任。”⑥党的十八大报告指出，必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。⑦

规范权力运行，就必须完善权力运行问责机制。健全问责机制，需要落实责任主体，建立主要负责人、直接责任人以及监督主体三位一体的主体问责体制。罗列权力清单和责任清单，做到清单之外无权力，清单权力必担责。要完善问责方式和程序，切实保障权力运行问责在制度的框架内运行。

违法成本是社会主体为牟取利益实施违法行为而付出的承担经济上的损失、道德名誉上的负面评价、受到法律制裁，甚至剥夺自由乃至付出生命等代价。当违法成本低，守法成本高，人们就可能会根据趋利避害的原则选择违法甚至犯罪以博取更大的利益。正如马克思在《资本论》中引用自邓宁的《工联和罢工》这样一段话来描述资本家，如果有50%的利润，它就铤而走险；为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。⑧

从总体上讲，当前一些法律对权力主体的法律责任设定存在或缺失、或规定过于原则、或法律责任设定偏轻等问题。毫无疑问，过低的违法成本设置是导致权力主体铤而走险的重要原因。当权力主体腐败弄权只需要付出极低的代价，甚至抵扣违法成本后还可大量获益，腐败就会更加泛滥。设置腐败违法成本要综合衡量各种因素，包括腐败违法的直接成本、违法的时间机会成本、问责追责的惩罚成本以及违法主体遭受到道德上的谴责和不利评价的成本等因素。当然，违法成本的设定必须要有个度，并非越高越好，一般情况足以警戒到意图实施违法行为者即可。此外，对违法行为的追责率也是制约违法的重要因素。当追责率过低，人们往往也会铤而走险。

拓宽公民政治参与途径，切实保障公民权利

党的十七大强调，要坚持国家的一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。⑨十八大则进一步提出，要保障人民知情权、表达权、参与权、监督权，坚持用制度管人、管权、管事。⑩宪法制度的构建就是围绕国家权力和公民权利这一对核心范畴设计的。相对于国家权力，公民权利相对弱势，公民权利往往容易受到国家权力的侵犯。所以，必须将国家权力关进制度的笼子里面。

防止国家权力的滥用，必须扩大公民的政治参与和民主监督，以权利制约权力。“公民的政治参与是现代社会民主制度赖以存在的基础。”当前，随着政治体制改革的推进，公民政治参与状况有了很大改善，公民政治参与的积极性高涨，无疑对公权力的滥用起到很大的抑制作用。但与此同时，伴随着公民民主参与意愿提升，需要更加灵活和科学的政治制度设计，否则，公民政治参与不但不会促进政治文明的进步，反而还会起到相反的破坏作用。

因此，公民政治参与必须有序进行。提高公民政治参与能力和素养不可能一蹴而就，是一个渐进的过程，除了拓宽政治参与途径，还需进一步完善政治参与的制度设计，大力提升公民政治参与技能。

腐败意味着公共权力演变为部分人的特权，必然破坏社会规则，造成社会不公，侵犯公民权利。有学者提出民主监督需要以下四个条件：从“在观念上，民主监督不是取决于被监督者是否愿意；在政治上，取决于权力授予制度是否真实；在法律上，取决于公民基本权利保障是否合理规范；在司法上，取决于违宪机制的确立。”公民有效参与政治和社会生活，需要从实体和程序上对公民权利提供切实可行的制度保障，否则，公民参与权、监督权就不可能真正得到实现。

因此，有必要加强保障公民政治参与和民主监督权利方面相关立法，从制度上规范公民行使监督权的方式、途径，以及完善公民行使监督权的法律保障及被侵权法律救济等程序规范，让制度为公民政治参与和民主监督保驾护航。

强化耻感教育，培育拒腐防变抵御能力

遏制腐败需要健全和完善制度建设，但即使制度设计再周全也不可能做到彻底根除腐败。腐败的生成有其深刻的人性和文化根源，它离不开社会主体内在道德素养和人格养成。对此，顾炎武认为，“廉耻，立人之大节。盖无廉则我所不取，不耻则无所不为。”他精辟地指出：“人之不廉，而至于悖礼犯义，其原皆生于无耻也。”贪腐盛行固然有制度原因，但社会公众对腐败日益失去耻感则为腐败的滋生提供了土壤。外在的行为总是在内在的品性引导下而为之，羞耻荣辱总是由内及外主宰着人们的行为选择。

“倘若个体在道德选择之前就确立了鲜明而强烈的道德耻感意识，这种道德情感就会成为其正确道德选择的心理依据；倘若这种耻感体验产生于道德选择行为之后，它也会成为促使个体纠正错误选择、努力实现新的正当合理的道德选择的情感力量。”耻感是自律精神和自律能力生成的内在动力。古人曾云：“人之有所不为，皆赖有耻心。如无耻心，则无事不可为矣。”耻感的缺失必然会弱化社会规则的效力，破坏正常有序的社会秩序，败坏社会风气。

耻感的缺失，不仅体现在官员身上，而且也表现在普通社会公众身上。民众耻感的丧失致其产生一种复杂的矛盾心态，他们对贪腐行为既憎恶又羡慕，复杂的心态让他们在涉及自身切身利益的事项上宁愿选择找关系行贿而不愿依法办事，形成恶劣的社会风气。耻感教育是一种社会养成教育，它有助于纠正和净化社会的不正之风。

拒腐防变既是一个意识问题，更是一项重要的能力素养。党的十八大报告明确提出，要求党员干部要增强“自我净化、自我完善、自我革新、自我提高”能力。增强拒腐防变能力，就必须让观念引导行为，使行为固化为习惯，把习惯升华为信念。信念具有稳定性，一旦形成就不会轻易改变，让人们坚信不疑并持之以恒地面对现实，它会为人们的行动提供持续的精神支持。广大领导干部一定要从思想观念上牢筑廉洁的堤坝，树立正确的人生观、价值观和权力观，要自觉抵制各种不良社会风气的侵蚀和利益的诱惑，把遵纪守法的他律转化为自觉的廉洁自律。

（作者单位：四川师范大学政治教育学院；本文系四川省教育厅项目“公民养成教育机制研究”的阶段性成果，项目编号：11SB041）

【注释】

①[美]乔·萨托利：《民主新论》，北京：东方出版社，1993年，第77页。

②[法]孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，北京：商务印书馆，1997年，第154页。

③[美]路易斯·D·布兰代斯：《别人的钱：投资银行家的贪婪真相》，胡凌斌译，北京：法律出版社，2009年，第53页。

④⑩《十八大报告辅导读本》，北京：人民出版社，2012年，第29页。

⑤斯蒂格利茨：“自由、知情权和公共话语—透明化在公共生活中的作用”，宋华琳译，《环球法律评》，2002年（秋季号）。

⑥[法]法约尔：《工业管理和一般管理》，周安华等译，北京：中国社会科学出版社，1982年，第24页。

⑦《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

⑧《马克思恩格斯文集》（第五卷），北京：人民出版社，2009年，第871页。

⑨胡锦涛：“高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗”，中共中央文献研究室：《十七大以来重要文献选编（上）》，北京：中央文献出版社，2009年，第22页。

陈士玉：《当代中国公民政治参与的模式及其发展趋势研究》，长春：吉林大学出版社，2010年，第1页。