季乃礼：政治负面效应与官员“不敢为”心态评析

负面效应是美国的学者在研究选举时发现的，指在各种信息处理中，相对于同等程度的正面信息，人们会更加倚重负面的信息。换言之，态度的形成不是一个正反两面简单相减的过程，负面的评价具有更大的权重。①

上级官员评估下级官员时，负面性信息占据很大权重

美国的负面效应研究主要是选民面对候选人的反应。尽管研究对象与中国有差异，但对于中国政治的研究也有启示，中国政治中的负面效应主要不是体现在民众与官员之间，而是存在于官员之间，具体来说指下级官员在从事行政行为时，某方面出现了问题，上级官员在对该官员正反两方面的信息评估中，负面性方面占据了很大权重，甚至仅仅依赖负面性方面，就否定了官员其他正面的信息。可以说，负面效应所带来的负面性偏见是目前官场中一种较为普遍的思维方式。

负面效应与中国的政治制度有着很大关系。负面性偏见的来源多是上级官员，同时他们还是负面性偏见的具体实施者，即他们用负面性偏见评估下级官员。中国的政治体制中，官员现有职位的维系、乃至于升迁，除了自身的政绩外，很重要的掌握在上级官员的手中，具体来说，官员的升迁必须有上级官员的举荐，然后组织部门考察。这就决定了官员必须与上级领导搞好关系。负面性偏见产生的重要原因就在于领导与下级之间关系一般，甚至是恶化，某些领导仅仅依据官员的某一否定性方面就决定了该官员的命运。除了上级领导个人的喜好外，另外一个原因在于上级官员的自我保护。一旦自己的下属被媒体或网络曝光，或者被上级部门查处等，这些官员害怕下属官员的不当行为牵连到自己，导致对下属的处理过严过重。

官员的负面性思维也与我们的政治文化有关。长期以来我们在评价一些历史人物和事件时往往以偏概全。自孔子以来，倡导中庸，即在两个极端中间寻找平衡点。评价人物也应该如此，应该根据某人的功过得失进行综合评价。由于五四以来打倒孔家店，孔子的这套中庸之道被抛弃，取而代之的是一分为二的思维方式，对人物作简单的好、坏的二分。这种思维方式从最早来说，应该是战争年代形成的，倡导阶级斗争，实行敌我二分。但是“马上得天下不能马上治天下”，我们不应该用战争的思维方式来治理国家，当然也不能用这种思维方式来评价官员，否则就会带来悲剧性的后果。

目前的高压反腐和网络兴起所带来的压力，使官员的负面效应出现的概率大大增加

负面性思维需要有针对的对象，即做出负面行为的官员。高压反腐导致官员的不当行为不断出现。本届政府与往届政府最大的不同在于加强了对官员的约束，以下方面导致官员不当行为增加：

一是打破了原来的一些潜规则。这些潜规则与法律之间存在着矛盾，在现实的实践中这些潜规则往往凌驾于法律之上。譬如一些官员贪污之后，一旦身居闲职，或者退休之后，就意味着安全着陆。或者某些地方依然存在着用忠诚换贪污的做法。但是本届政府上台之后，打破了这些潜规则，使对官员的约束重新回归到法律的天平。过去一些成为摆设的法律、规范等，现在变成真正对官员约束的利器，这无疑增加了对官员的约束。

二是密集出台了一些规定。中共中央陆续出台了八项规定、反四风等，对官员的行为进行了严格的规定，包括衣食住行、婚丧嫁娶以及各种节假日等。同时全国各地配备了数量不等的监督员，对官员的行为进行监督，一旦发现有违反的官员，立即进行举报、查处。规定越多，束缚越多，官员犯错误的可能性越大。

三是制度的规定。本届政府对制度做出了一些规定，譬如党的系统加强巡视制度，政府系统中设立巡回法庭等。

以上各种制度、规范、规定的出台和严格执行，导致对官员的约束越来越严，官员犯错的可能性越来越大。网络的出现使官员负面新闻不断。过去对官员的监督多是一个自上而下的过程，新闻对官员的监督是次要的，即一些官员违法违规的行为，多是上级部门发现的，定论之后再通过媒体公布。媒体对官员的监督有所限制，尤其体现在对上级官员的监督上，即只有底层部分官员的违法、违规事实，是由媒体发现，然后引起有关部门的注意，最终启动司法程序。但是网络兴起之后，由原来的自上而下的过程，变成了自下而上和自上而下的互动过程。对官员监督出现了一些变化：

其一，实施监督的主体由上级官员、媒体变成了广大网民，即每个网民都可能发现官员的违法行为，然后把相关事实公布到网上去，官员违规、违法之后被曝光的概率增大。其二，打破了上下级官员之间的通行的一些规则，即使上级一些官员想对下属有所庇护，但事实在网上公布之后，网络舆论形成的压力使他们之间的潜规则被打破。原来能够灭火的一些事件，在网络时代已经变得不可能。其三，网络信息源与舆论形成的无缝衔接导致官员没有时间调查真相，尤其对基层政府影响较大。由于基层政府应对舆论压力能力不足，当一些官员出现负面行为时，基层政府没有时间分析事件的真相，为了应对舆论压力，根据网络舆论而不是事件的真相做出对官员的处罚，导致决策的偏差。

负面效应与官员的不作为之间存在何种关联？负面效应与目前的政治制度相关，对官员评估的主动权掌握在上级官员手中，且这种评估具有很大的随机性，主要取决于上级官员的好恶，一旦让领导讨厌，负面效应就可能出现。当然，目前的高压反腐和网络兴起所带来的压力，使官员的负面效应出现的概率大大增加。因此，负面效应的出现与负面行为曝光概率增加、领导评估的随意性相关。在这种情况下，或者与上级领导搞好关系，或者是不作为。但处于网络和更上层级监督所带来的压力，仅仅搞好关系也不是安全之策，而不作为是最好的选择，因为不作为就不会出现负面行为，就不会受到党纪国法的惩处，尽管不作为不可能晋升，但是可以自保。

破除负面效应，营造健康的政治生态

如何破除负面效应？根据以上的分析，我们可以从以下方面入手。

一是对官员的评估体制应该更趋合理，即打破官员的一言堂，使评估体制更加民主化、科学化，由过去官员一个人说了算，变成采纳众人之言。同时评估中尽量增加客观化的评估指标，减少人为的因素。

二是改变思维方式，由极端的思维方式变为中庸的思维方式，当官员的负面行为出现时，综合考察官员的各种表现，然后做出处理决定。这种综合性体现在两方面：一是事件本身的综合性考察，不能仅仅根据某个敏感的词汇就匆忙下结论，而是将事件的来龙去脉搞清楚，结合各种因素做判断；二是根据官员的以往表现，结合当前事件做判断。

三是约束的明确化。必须对官员的各种约束明确规定，使官员心中有数，同时让执法者也有法可依，一切按照党纪国法办事，就会避免官员评估中的偏差。

四是正确对待网络舆论。面对网络舆论，首先要以事实为依据，而不能屈从于舆论的压力，调查完事件的真相之后，再通过媒体或网络做出说明。

（作者为南开大学周恩来政府管理学院教授、博导）