中国财政改革出路在何方？

2015-09-10李步云

南风窗 2015年22期

李步云

在笔者的印象中，李炜光教授一直从事财政学基础理论和财政历史的教学和研究，比较重视财政立宪问题和以综合概括性较强的视角观察分析财政问题。前几年他出版过的《李炜光说财税》和《税收的逻辑》等著作，由于把学术性和可读性结合得比较好而受到学界和社会的广泛欢迎，现在他的新书又出版了，仍然值得关注。

在国家所有权力当中，支配财政资源的权力是核心的和实质的权力，所以只有法律和基本制度规则才有可能对国家行为构成硬性约束，约束了这部分权力也就约束住了包括国家职权和行动范围的所有的权力。也正是因为财政达到了立宪的层次，这种法律约束才有可能成为一国政治结构中固定不变和永久性的一部分，国家才有可能向一个真正的现代政治结构转型。

在经历了30多年的改革开放之后，我国至今仍然没有在税收、预算和央地财政关系3个方面建立起严格而慎密的法律约束机制，相关制度的公平与效率问题也远没有解决，这已经成为我国社会转型的主要制约因素之一。正是因为这个原因，我国在2016～2020年的这一轮财政改革中，将这3个方面的立制、立法和修法作为主要内容来进行。按照预先设定的目标，到2020年前后，我国现代财政制度将基本建构完成，在此基础上促进我国国家治理模式的建立。

布坎南在《征税权》中指出：“结果的改变要通过规则的改变来实现，而不能通过对结果的直接操作来实现。”我们的问题是，在立规建制的过程中尚未接受“税收法定主义”原则，人大作为“最高国家权力机构”于税收和预算的监督和控制权力尚待坐实。在无实际的制度约束的情况下，讨论开征新税问题本不适宜，但大规模的税制和财政体制改革就已经开始了。

《权力的边界：税、革命与改革》李炜光著九州出版社2015 年10 月版

同时，近年来经济和财政的下行趋势也加大了制度改革的难度。与财政收入增速的下滑形成鲜明对比的是，财政支出的增速均未有实质性削减。支出的刚性存在和收入下滑的现状相对撞，将产生较大的财政赤字，这也是未来几年的“新常态”。未来的财政改革将在这样的背景下进行。

这本书收入了李炜光近年来对我国财政改革所做的评析和论文，并对未来几年内我国财政政策的走向进行了较有价值的研究，笔者的初步印象是，他对“税收法定主义原则”的理解比较到位。税收应当具有合法性来源，所有税种都应经人民代表大会立法，所有的税制要素都应进入立法程序;应在法律上规定出纳税人完备的权利，在税收问题上，人人拥有表达权;政府征税应奉行公民财产权在先原则，确定税种、税目、税率时首先要保护好纳税人的财产权;每个税种的征税目的应该写进税法，并且所陈述的征税理由和目的是正当的、合理的、可检测的; 政治上排除对特权者的免税，税法面前，税制面前，人人平等; 税制改革中保持税负总体不变，增税的同时应当及时减税，等等。其实，不只是税收，政府的其他财政行为也都应该体现公平正义，有利于纳税人权利保护和造福于整个社会，也都应该体现“税在法下”的原则。这些观点对于人们从比较高的层次上认识相对比较专业的财政问题会有帮助的，对正在进行的财政改革也具有一定的参考价值。

李炜光所研究的问题也引起笔者的思考，中国不能搞三权分立，但有必要接受国家宪法和基本制度规则对治税权（财政权）的制约，所有的财政权力均应受到外部政治机制的节制和监督。是否为财政权立宪，是一个根本性的问题。正如一些学者已经指出了的，一个国家，只要它收钱、分钱、花钱的方式变了，这个国家的治理就将跟着发生改变。这个思想同样也是来自于财政社会学。