古代社会“异地为官”的逻辑

唐世平

周联合其他部落灭商之后，设封国。在周本身足够强大时，天下基本太平。然随着周本身日渐式微，诸侯封国之间随即相互征战，天下大乱。据此，秦一统天下之后，便废封国而设郡县，并由中央政府任命和派遣地方首长。以此，“异地为官”就成为了中国历代王朝统治这片幅员辽阔的疆土的基本制度。清末民初，军阀割据，混战不休，后来的中华民国也沿用“异地为官”作为统辖央地关系的基石制度之一，这一制度的影响一直未绝。

但是，“异地为官”这一制度安排其实是一个前现代社会的安排，反映的也是前现代社会的统治逻辑。

在中国古代传统社会的政治家和许多官员看来，“异地为官”的制度似乎再合理不过了。其核心逻辑有二：首先是外地人作为一把手能够监督本地人，防止本地人做大，从而阻止地方势力坐大甚至形成割据而天下分崩离析。如此一来，国家的大致统一才有了根本保障;其次，作为外地人的一把手更有可能将朝廷的政策贯彻下去。这些都是朝廷所希望的结果。

不幸的是，“异地为官”的制度还导致一系列朝廷并不希望出现的结果。而这些结果其实是最终导致中国历代封建王朝都走向覆灭的重要导因。

在“异地为官”的制度安排下，皇帝下派的外来官员和当地势力常常出现两种相处方式。第一种相处方式是外来官员和当地势力相互照应，相互提携，这样的结果多半是地方系统性的溃烂，其后果无须赘述。第二种相处方式是外来官员和当地势力相互掐斗。这一结果乍看起来似乎符合中央政府的初衷。但是，这一结果同样也导致一系列问题。外来官员对其辖区缺乏感情基础（宣称的感情和誓言一样不可信），又没有当地的社会网络能够监督限制他的行为，他们最合理的做法就是尽可能地在他的这个任期内捞到足够的经济实惠，而如果能同时捞到足够的政治资本以获得升迁就更好。如此一来，古代传统社会的地方官僚体制几乎都不考虑地方的长远未来，一切以短期利益为目标。能够不顾一己之私，真正做到“为官一任，造福一方”的官员，在古代是很少的。

而因为整个地方官僚体系做事几乎从不以本地民生为基点，民怨将不断累积而又无法在当地得到解决。如此，地方也不得不花大力气去平息民怨以维持稳定。而因为官员不直接对下负责，他们只想维护自己的乌纱帽，却不会真正地站在朝廷的立场上去体恤民情。最后等到需要朝廷去维稳的时候，多半早已走入“越维越不稳”的无法收拾的“崇祯死弯”。如此，一年又一年，一朝又一朝，却始终无法跳出朝代更迭的循环。

异地为官的制度也是导致中国古代政治上一盘散沙，经济上各地壁垒重重的核心缘由之一。“异地为官”看似能让朝廷的意志延伸到郡县基层，但这种延伸都是表面的甚至只能是暴力推动的，而不是通过取悦民心达成的，因而也不能形成足够的国家凝聚力。每到改朝换代，广大民众通常只是暂时逃亡而躲避战乱，甚至在非族入主中原时也是如此。即便是到了政治基本统一的时候，各地官员也经常会为了自身利益而设置名目繁杂的地方关卡和壁垒，却极少考虑这样做对整个国家，甚至自己所在地方所带来的巨大代价。

不可否认，“异地为官”制度在防止利益冲突上有一定的合理性，但其本质上反映的还是一种前现代社会的统治逻辑，特别是建立在征服之上的帝国统治逻辑。朝廷用外地人来监督本地人，是为防止地方做大而目无朝廷，甚至起兵叛乱，以图维持基本统一的最低稳定。

现代化国家内部稳定的真正核心基石之一是现代的爱国主义，而不是让外地人和当地人相互掐斗。更进一步说，现代爱国主义的基石是国家乃民众和民族所有。只有建立在这样的现代爱国主义的基础之上的国家才有真正的凝聚力。中国自1840后，特别是自甲午海战至抗战胜利的50年间，已经基本形成了现代意义上的爱国主义，尽管中国的爱国主义还有需要完善的地方。

处在一个如此不同的时代，一个迈向现代化的中国当然需要重新思考如何管理这个幅员辽阔的国家。这其中核心的问题之一乃是：在国家的基本统一和安全不大可能面临根本性威胁的今天，如何进一步提高国家的发展效率，而不再为维持稳定付出过于高昂的代价。而我们应该反思的制度之一就是两千多年的“异地为官”的金规玉律。

一个现代化的社会应该建立在民主政治之上，这是现代国家凝聚力的核心基础。创设新的制度，让民众参与到遴选和监督地方官员的政治过程当中，可以大大降低中央需要花极大的精力和无数的资源来监督地方官员的必要性。因为一旦我们让民众参与到遴选和监督地方官员的政治过程当中来，民众自然会知道谁是好官，谁是庸官，谁是坏官。在充分的民众监督官员的基础上，国家只需要垂直控制核心和强力部门（武装部队、安全部门、税收等），就可以更好地理顺央地关系，达成更好的地方治理。而国家也就可以用低得多的成本来防止地方主义危及国家统一的风险，从而能够将更多的资源投入到更加有效率的领域。

只有让人民真正参与到政治，特别是监督基层官员的进程中，我们才能真正地把地方官员的权力关进笼子里。从这个意义上来说，今天我们必须重新审视传统社会的“异地为官”制度及其背后的政治逻辑。