联合国新发展议程，为何饱受争议？

方忱

千年发展目标的核心词是“减贫”，而新议程的核心词是“可持续”。理想主义太浓，而现实约束力不足的文件，往往最终退化成没有实质性的纲领。

在9月27日闭幕的联合国可持续发展峰会上，193个成员国一致通过了《2015年后发展议程》。在这场被认为是2000年“千年首脑会议”之后，国际发展领域最重要的会议中，100多个国家的领导人齐聚联合国总部，逐一发表演说，表达对这份被潘基文称作“人类历史上决定性的文件”的支持。然而，无论从历史经验还是从现实条件来看，这份议程的前景并不那么明朗。

《2015年后发展议程》的前身是大名鼎鼎的“千年发展目标”。千年发展目标是在2000年的联合国千年峰会上通过的。它以消除极端贫困为中心，以2015年为期限，制定了包括减半全球贫困人口、普及基础教育、促进男女平等、降低母婴死亡率、抗击艾滋病和改善卫生条件在内的8项全球目标。这8项目标的进展，通过21项具体目标和60项官方指标来监测。

今年，千年发展目标的时限到期。就一些目标来说，这15年来完成得不错。截至今年，世界的赤贫人口（每日收入1.25美元以下）已从1990年的19亿人减少到了8.3亿人—实际上，早在2010年，世界就提前5年实现了赤贫人口减半的目标。儿童在5岁前的夭折率和产妇的死亡率分别降低了48%和45%。由于有效的预防和治疗，4300万人免受结核病和疟疾的致命威胁。艾滋病的蔓延也得到了一定控制，在撒哈拉以南的非洲，新感染人数正在稳步下降。放眼全球，21亿人显著提高了卫生条件。在普及小学教育方面，撒哈拉以南非洲更是在最近10年保持了中小学净入学率年均18个百分点的增长。

但是，总体来说，千年发展目标的落实情况并不令人乐观。首先，被视作重中之重的“减贫”虽然提前实现了目标，但它其实大部分依赖中国的成绩。在中国，每天生活在1.25美元贫困线下的人数从1981年的8.35亿人锐减到了2005年的2.07亿人。但在非洲，减贫的进展非常缓慢，只有埃塞俄比亚、加纳、塞内加尔和乌干达等少数几个国家勉强达标。目前，全球的赤贫人口数量依然庞大，有8亿人面临饥饿的威胁。

虽然有所进步，但降低儿童夭折率、产妇死亡率，以及防控疟疾的努力最终都和预期目标差距巨大;在基础教育方面，仍有5700万个孩子无法获得小学的基本教育;全球有40%的人口面临水资源短缺的困境;全球气候变暖造成的极端天气和海平面上升，平均每年导致3000万人失去家园;共有9.4亿人没有厕所等改善的卫生设施;金融危机以后，妇女就业的增长进一步放缓，在更多的女性参政、更多的女孩上学之前，性别平等还遥遥无期。

尤其值得注意的是地区发展严重不平衡的现实。在千年发展目标的17项主要指标中，东亚国家完成了14项，北非国家有11项，东南亚国家有7项，而撒哈拉以南非洲国家仅有2项。显然，除了东亚地区表现良好外，大多数地区并不能按期实现目标，而南亚、西亚、大洋洲、撒哈拉以南非洲等地区的进展，更是完全无法和全球总体成果挂上等号。

自从千年发展目标制定以来，相关争议一直不绝于耳。它固然可以被看作人类文明的精神丰碑，象征着全球性的协调发展，但它暴露的种种问题也足以让它不可避免地经历失败。而这，也预示了新议程面临的挑战。

首先，千年发展目标的大多数监测指标只笼统规定了截止日期，而且检测数据的发布多以年为单位，难以具体量化。当年，法国总理克列孟梭抱怨美国总统威尔逊的《14点计划》时曾说：“上帝很满意地给了我们摩西十诫，威尔逊却要给我们14个。”而在很多人看来，千年发展目标在效力上甚至还不如《14点计划》—这种理想主义太浓，而现实约束力不足的文件，往往最终退化成没有实质性的纲领。

另外，联合国设置的标准和指标，基本都是以全球或地区的平均水平的形式出现，这种粗放的评估形式对于有针对性的扶贫、保护弱势群体权益，并没有太大作用。尽管联合国也曾试图将目标细化，但各国之间难以弥补的条件差异和意见分歧，使得可量化的目标一次次难产。

那么，作为千年发展目标的继承和升级，《2015年后发展议程》会采取一种全新的模式吗？

从刚刚出炉的峰会成果来看，新议程虽然大大丰富了千年发展目标的原有内容，但实质上并没有根本性的变化。议程设立了17个可持续发展目标和169个具体目标，不再局限于减贫等传统发展领域，而是大幅增加了经济、环境等领域的目标。议程也初步制定了后续落实框架，要求建立国别、区域和全球3个层面的监督评估机制，还赋予了联合国更大的监督职能，以期在2030年彻底消除极端贫困，并在健康、教育、性别平等、水与环境卫生、能源、气候变化等议题上更上层楼。从内容上看，它比千年发展目标提出了更多的愿景，但旧有的问题并没有得到解决。

目前，仍然难言这个雄心勃勃的议程能否在15年后为世界带来预想中的变化。千年发展目标的核心词是“减贫”，而新议程的核心词则演变成了“可持续”。这种演变意味着更广的议题和领域，也很可能意味着更宽泛的标准和监督。英国前外交大臣米利班德的点评代表了很多人的看法：“以我在政府工作的经验，实现10个目标就是很难的了。而要同时实现联合国的169个目标，对于最高效的政府来说都是无与伦比的挑战。目标的过于庞大，也许会成为各国故意延缓进度的借口。”比尔·盖茨在新议程出台后的评论更耐人寻味：“你读《圣经》的时候，会觉得删减掉几页也无妨。毕竟它的主要精神你读懂就行了。”

据估计，实现《2015年后发展议程》中的目标，至少需要3万亿美元的投入。但是，全球经济目前仍深陷泥潭，对于大多数国家来说，很难有余力进行额外的支出。根据世界银行和IMF最新发布的一份报告，在所有发展中国家中，超过半数国家的极端贫困人口数量可能会反弹，长期处于饥饿状态的人口数量可能重新上升到10亿人。在这种背景下，妇女、儿童、残疾人等弱势群体的权益，将会首先受到冲击。

千年发展目标的实施阶段，恰好和中国、印度、巴西等拥有大量人口的发展中国家的经济快速发展时期相吻合。所以，这些国家当时有更多的余力创造就业、投资医疗和教育。但如今这些庞大的新兴经济体都已经放缓增速，实现新目标困难重重。

考虑到大多数国家正面临财政挑战，私人企业、非政府组织预计将发挥更大作用。但是，企业对目标国家的法制、税收、基础建设都有更高的要求，在那些最需要国际援助的地区，单凭企业、非政府组织的资本和人力是远远不够的。

除了资金的缺乏，动荡的地区局势和频发的武装冲突也是新议程即将面对的重大挑战。伊拉克、利比亚、叙利亚等地的武装冲突，将不可避免地造成千年发展目标中已经实现的某些成果出现倒退。

另外，《2015年后发展议程》在制定过程中也暴露了裂痕。例如，原有的“建设和平、非暴力的社会”条款，其中突出了不少建设民主制度的细节，因不少国家提出反对，最终修改为“建设和平包容的社会、法治和有效力的制度”。还有国家提出，应在纲领中加入“结束外国占领”，但也遭压制而不了了之。显然，在诸多政治问题上，各国之间的立场并不像峰会中展现的那样万众一心。

但至少，新议程和千年发展目标一样，给人类文明的进步方向提出了明确的要求，而且确实也见证了可观的进步。在2000年，大约一半的非洲人口每日赚不到1美元，艾滋病和疟疾近乎失控，而刚果、利比里亚、塞拉利昂、苏丹、乌干达、索马里均深陷残酷的战争。但如今，非洲的上述危机都已明显好转。有了议程的激励，各项援助和建设都更有保障，各国间也更容易形成关于人类命运共同体的共识。就像美国前总统胡佛在1921年决定救援俄国饥荒时所说的：“我们的进展也许微小，但它承担的意义比我们每一个人都要重得多。”