京津冀市场一体化的阻碍与改善

宁丹　李满营

【摘要】在经济全球化加速的背景下，区域经济一体化已成为区域经济发展的必由之路，而区域市场一体化是经济一体化的必要组成部分。京津冀区域与长三角和珠三角相比较，一体化进程相对缓慢，这是由其特定的历史发展和经济结构现状决定的，推进市场一体化进程需符合其自身特点，需要在市场机制框架下，充分发挥政府的引导和推动作用。

【关键词】京津冀 市场一体化 政府作用

【中图分类号】F127 【文献标识码】A

2015年4月30日，中共中央政治局会议审议通过了《京津冀协同发展纲要》，意味着京津冀区域的发展进入崭新阶段。可见，京津冀区域的发展将对全国甚至整个东北亚地区的经济发展产生深远影响。然而，京津冀区域一体化进程与长三角和珠三角相比较为滞后，尤其是从区域市场一体化角度看，京津冀区域尚未完全形成统一的市场，因此，推动京津冀区域市场一体化是京津冀协同发展的重要内容之一。

市场一体化的内涵

区域经济一体化一般包含市场、空间、基础设施以及资源环境等几方面的一体化，其中，市场一体化是区域经济一体化的核心内容。欧盟在一体化建设上的主要成就是建立了欧盟统一市场，在这个统一市场内部，资本、商品、服务以及劳动力等基本上是自由流动的，大幅提高了欧盟内部各国之间的经济关联度并促进了欧盟一体化进程。世界各国在推进区域经济一体化时，不约而同地把落脚点放在推动区域市场一体化上。

区域市场一体化可以理解为：消除“经济边界”之后形成的商品、要素等能够自由流动的统一市场。所谓“经济边界”主要是指各种人为的或者自然形成的市场壁垒。文章讨论的是国家内部不同区域间的“经济边界”，其形成原因主要有以下几点。

一是自然条件限制。天然形成的各种自然地理限制，比如：高山的阻隔、江河湖泊的阻隔等，這些因素在交通等基础设施建设不完善的情况下，构成了市场一体化的天然“经济边界”。

二是信息不对称。国家内部不同区域之间同样有可能存在“信息鸿沟”，某些地域由于各种原因信息获取十分困难，通常会大大增加经济运行成本，从而导致“经济边界”形成。

三是经济发展水平落差大。一方面，促使较为落后地区出台地方政策以保护本地区的商品市场；促使较为先进的地区为保护本地区要素市场而出台地方保护政策。另一方面，经济水平落差大意味着落后者和先进者在消费市场、要素市场等方面的发展处于不同层次。这种情况下，强行推进市场一体化的结果，可能是落后者由于虹吸效应而流失过多的要素资源从而丧失发展潜力，先进者由于虹吸效应吸引太多要素资源从而出现进一步发展的瓶颈，这是“经济边界”形成的重要原因。

四是地方行政主体的利己性行为。在国家内部无论是发达地区还是落后地区，地方政府出于经济发展、就业等各方面利益的考虑，或多或少都会有一些地方保护意识，导致各种政策壁垒出现。

京津冀区域市场一体化的阻碍

京津冀区域内经济发展不平衡。京津冀三地经济发展水平差距很大。从人均GDP方面看，2014年京津两市人均GDP都超过15000美元，河北只有6000多美元，不仅远远落后于京津更低于同期全国平均水平。从经济发展阶段看，北京已处在后工业化阶段，其经济结构早已是“三二一”结构，服务业增加值占到全市的70%以上，其服务业发展是经济发展主要动力。天津虽然近几年刚刚转变为“三二一”结构，但也已处于从工业化后期向后工业化阶段转变的阶段，而河北省即使是发展水平最高的石家庄、唐山两地也仅处于工业化中后期阶段，其他地市更是处于工业化中期。这样的落差虽然在一定程度上有利于京津冀地区的产业转移，但同时也导致京津冀三地在消费市场和要素市场上的需求存在很大差异，不利于市场一体化推进。

京津冀区域产业结构布局不合理。区域市场一体化要求在区域内部各地区间避免产业布局的大规模重合。而京津冀区域产业结构重合严重，比如，京津冀沿海地区有曹妃甸、滨海新区以及沧州的渤海新区，这三者是河北省和天津市的主要经济增长极，但它们的主要支柱产业基本上是重合的，都是以重化工业、重型装备制造等为支柱，这些产业同样是北京的优势传统产业，这种相互间激烈竞争的现状导致统一市场尤其是要素市场进程缓慢。

究其原因首先在于历史因素，计划经济时代京津冀三地在全国工业布局中主要发展的是大规模、大投资的重工业，国家战略色彩十分浓厚，导致今天京津冀在石化、钢铁、重型装备制造等传统领域重合严重。一方面，这些产业在京津冀各自的经济中占据十分重要的位置，在利税、吸纳就业等方面的作用仍旧不可忽视。另一方面，这些产业大多由规模庞大的企业集团占据，这些集团动辄千亿甚至数千亿的产值，其有自己的覆盖全国甚至全球的企业战略布局，远远不是京津冀市场一体化可以容纳的。

其次，京津冀区域民营部门发展缓慢，民营经济是打破“经济边界”促进共同市场形成的一股重要力量。虽然京津冀地区民营经济发展十分迅速，但其在京津冀地区国民经济的比重仍远远低于长、珠两个三角，京津冀区域过于偏向投资规模巨大的重工业经济结构，使京津冀地区在传统产业领域缺少民营经济发展的空间。因此，民营部门无论从质量还是规模上都无法担任打破“经济边界”的重任。

城市群极化现象。京津冀地区城市化发展极不平衡。其内部经济社会发展差异悬殊，北京GDP超过20000亿元，天津超过15000亿元，而河北省大部分城市其GDP低于3000亿元，“灯下黑”现象严重，城市群没有形成类似于长三角、珠三角的大中小城市有序配合的梯度关系，尤其缺乏次中心城市的支撑。一方面，由于在经济、教育、医疗、基础设施等各方面的大幅领先导致京津两地无法正常发挥中心城市的带动作用，更多地表现为中心城市的虹吸效应。另一方面，京津冀区域缺乏次中心城市的调节无法促成要素资源从中心城市回流，导致区域要素市场单向流动，优质要素资源纷纷涌向京津两地，进一步加剧了区域发展的不平衡，阻碍了区域市场一体化发育。

京津冀区域行政因素导致“经济边界”明显。长期以来，我国主要是以行政区划来划分经济发展单元，地方政府在其行政区划范围内负有经济发展的责任，并履行经济管理职能。这样的经济发展体制更加容易使地方政府出于本地经济利益考虑对微观经济进行不恰当干预，从而导致市场一体化进程缓慢。

从目前状况看，一方面，京津冀地区重型工业、国有企业所占比重过高，使微观经济运行的行政规划色彩浓厚，京津冀各自在行政区划范围内实施重合性很高的产业发展方案直接导致京津冀区域内的“经济边界”明显。另一方面，现行财税体制结合京津冀区域投资拉动型的增长模式进一步导致京津冀“经济边界”突出，首先，各级政府的税收按比例划分，直接导致地方政府在经济发展布局时出发点往往是增加地方财政税收，过分强调大投资、大规模的项目。其次，更为重要的是我国目前一些重要税种缴纳的注册原则，强化了地方政府干预微观经济的动机。这两方面的原因共同作用，导致京津冀区域内政府干预微观经济的几率和后果都远远高于长三角和珠三角，时至今日依然没有形成成熟的共同要素市场，使市场配置资源的作用难以得到有效发挥，阻碍了各城市之间经济联系的进一步增强。

京津冀市场一体化的建议

根据京津冀区域重工业比重高、国有企业比重高以及大型企业集团数目多的特点，京津冀市场一体化进程的推进，首先更加适用于自上而下的推进方式，在充分发挥市场机制作用的前提下，由政府主导京津冀区域市场一体化进程。其次，推进京津冀地方政府职能转变使之更适应于社会主义市场经济的发展。再次，充分开发新型行业，促进民营部门的发展。最后，通过构建劳动力、资本、技术等具体要素共同市场，促进京津冀市场一体化进程加速。

顶层设计，建立权威的规划、协调领导机构。要形成真正意义上的市场一体化机制，有必要由中央建立更具有权威性的领导机构而非协调机构。首先，京津冀地区，尤其是北京，是众多央企以及超大型企业集团的聚集之地，它们在京津冀协同发展过程中的作用举足轻重，如何协调这些企业自身战略布局使之与京津冀协同发展进程相互促进，实现双赢，是京津冀区域市场一体化必须面对的问题。其次，由于历史原因，京津冀地区在传统产业高度重合的同时，新兴产业的发展极不平衡。北京在高端服务业、技术创新以及金融领域一家独大，天津在高端装备制造领域同样具备巨大优势，而河北省的众多传统支柱产业仅仅处于产业链的底层，这样的产业布局基础如果没有来自中央的统一协调和规划，单纯依靠市场机制，最终很难快速推进区域市场一体化进程。最后，京津冀地区从地缘上看是一体的，但现实中却行政区划复杂，短期内大幅度调整行政规划不具备可行性，若再没有更高层面的管理机构，京津冀协同发展将十分困难。

具体实施过程中，我们可以借鉴韩国的一些经验。韩国在其当年进行的首都圈整备行动中，就由中央出面成立“首都地区管理委员会”，其组成由国务总理任主席，首尔和相关地区地方首脑以及相关内阁部门首脑为成员，统一管理首都地区规划和建设，有效遏制了地方利益的阻碍，取得了良好效果。我们可以借鉴其中经验，在现有京津冀协同发展领导小组的组织架构基础上，成立京津冀区域管理委员会统筹管理有关事宜。其目的在于从更高格局出发，保障京津冀协同发展的顺利推进，不但有利于从全国战略布局的高度出发统筹安排协同发展的重大事项，还能减小来自于地方利益的阻隔。

改进职能，建设服务导向型政府。京津冀地区自身的市场机制不够健全，除市场自身发育不足外，很重要的一点是地方政府职能错位的问题。政府职能的转变应领先于经济发展的需要而非滞后于经济发展，这样政府才能发挥应有作用。就京津冀地区而言，政府职能的转变滞后于一体化进程，地方政府在微观经济活动中过多扮演了直接参与者的角色，事实上，应向服务导向性政府方向转变，即以市场机制为导向聚焦于为经济社会中各类主体提供服务的政府形式。

核心在于减少政府对微观经济的不必要干预，一是通过加强政府人员培训，提高政府服務意识，减少来自主观上的不必要干预；二是通过行政体制改革，如行政审批改革、行政许可改革等措施，减少体制上的不必要干预；三是通过完善、改进财税制度，如合理划分中央与地方的财权和事权、完善转移支付体系以及完善税制改革和投资项目税收分配方案等措施，减少制度上的不必要干预。

聚焦新兴产业，提高民营部门活跃度。民营部门是京津冀区域市场一体化推进过程中不可忽视的部分，京津冀地区民营部门的发展空间十分巨大：京津冀地区具有我国其他地区所不具备的独特优势，其中，最为引人注目的就是得天独厚的人力资源和科技创新能力。中关村的科技创新能力位居世界第二，京津两市拥有全国数量最多、密度最大的知名大学和研究机构，同时，北京作为全国金融企业最为密集的地区之一，其资本支持能力毋庸置疑。另外，环绕京津的河北拥有大量低生活成本同时又处于京津一小时生活圈范围内，因此，京津冀地区完全有打造全国最密集民营科技产业集群的现实可行性，通过打造这样的集群，有助于推动民营部门发展，进而促进市场一体化的进程。

首先，由政府主导打造面向中小企业的科技成果转化体系。早在几年前，科技部就借鉴欧盟中小企业创新平台—“创新驿站”模式的经验，开始推广中国版“创新驿站”体系。目前，在全国范围内建立了很多“创新驿站”，并取得了较好的成效，可以在京津冀范围内率先铺开“创新驿站”建设，为中小企业发展提供创新支持。其次，建设中小企业科技产业园区并设计一系列诸如企业注册、税费减免、专项资金支持等方面的扶持政策，打造科技企业孵化集群。

聚焦城市发展，加快城市群进化速度。从城市群理论看，京津冀区域市场一体化的形成有赖于次中心城市的快速成长。城市群的成熟需要经济发展足够成熟、经济体量足够大的次中心城市，这些次中心城市能够与中心城市进行双向流动的经济活动，并把中心城市的带动作用辐射到整个区域。结合北京非核心首都功能的疏解，可以选择几个经济基础较好、区位交通优势明显、主城区经济规模较大的城市加以重点扶持。笔者认为可以考虑的城市有以下几个：唐山是传统工业中心城市，其工业基础较好又具备港口优势；石家庄作为河北省会处于河北南部中心位置，有利于带动河北南部整体发展；保定工业基础较好，尤其是拥有雄厚的智力资源；沧州作为新兴化工城市处于京津冀与山东经济区的链接地段，同时其黄骅大港辐射面积广阔能形成新的出海大通道。选择这几个城市作为京津冀区域的次中心城市有利于加速京津冀都市圈发展，尽快形成大、中、小城市梯度发展的格局。

大力推进基础设施建设。京津冀区域虽然是我国交通基础设施最为密集的地区之一，但其之所以密集是由于北京的特殊政治地位，而非出于区域一体化的要求。因此，京津冀地区虽然有为数众多的公路、铁路、港口和航空港，但却缺乏统一规划，甚至在河北与京津之间仍存在二十多个断头路。区域市场一体化要求建立一个高效、通畅的现代大物流系统以支持统一市场的建设，因此，必须有区域交通一体化的支持。

一是建设高效的城际交通网络，以此加强京津冀三地经济交往；二是在京津周边选址建设数个物流节点枢纽，以此推进京津冀商贸体系的发展；三是统筹规划区域内港口和航空港的分工与布局，形成空间布局合理、分工明确的航空港集群和港口集群。最终为实现区域市场一体化打下坚实基础。

推进京津冀要素交易市场建设。从全国范围看，要素市场的发展滞后于商品市场的发展，而京津冀区域更是缺乏共同的要素交易市场，比如：北京的大部分科技成果转化交易是直接越过津、冀与南方省份完成的。因此，京津冀区域市场一体化进程必须关注要素交易市场的建设。包括逐步建立共同的金融市场、逐步建立共同的技术交易市场和劳动力市场、加快区域内信息市场的建设，以及逐步完善区域产权交易市场功能等。一是尽快设立统一的交易市场机构；二是尽快完成区域内部交易标准、程序、规则以及审核规范的统一；三是构建交易管理信息系统和交易服务系统；四是构建统一的监管体系和监管制度。

总的说来，京津冀市场一体化对京津冀协同发展起着极其重要的作用，虽然经过多年的发展，京津冀区域的“经济边界”已明显削弱，但仍旧阻碍着京津冀协同发展的进程。京津冀三地有共同的文化和地域背景、有类似的历史发展脉络，具备一体化发展的先天条件。如今，借助中央《京津冀协同发展纲要》的出台，京津冀三地必将消除“经济边界”阻隔，走上一体化发展的快车道。

（作者单位：中共沧州市委党校）

责编/丰家卫（实习）