1949年以来的公务员薪酬改革渐进

麻晓天

自1949年以来，中国公务人员职级工资制度历经四次改革和一次调整。

新中国成立初期，在公职干部分配上有供给制和工资制两套薪酬制度，中共进城干部实行供给制，留用人员和新参加工作人员实行工资制。初期为了巩固政权，中央政府将经济建设的权限交给地方政府。

1956 年，为了减少腐败，也为消除资源匮乏时代两种分配制度并行造成的不公，中央政府开始有意识收权，废止供给制而推行工资制的第一次薪酬改革就在这样的背景下产生。

1956年6月16日，国务院通过了《关于工资改革的决定》，将全国干部的工资分为30级，全适应同一张工资表，同级别工资相同。为了反映出各地生活成本差异，全国还被分为11个工资区。

参考国民政府颁布的标准，1946年除“总统”和五院院长等选任官外，文官总共分为37个级别，最高一级的收入仅为最低一级收入的14.5倍。改革后减少到 30个级别，但最高一级和最低一级工资收入之差达到了36.4倍。第1类干部每个月有20元工资，每高一类工资标准增加3%，20元的工资在当时能购买144斤米或100斤面条。

1956年工资改革后，公职人员工资总额增加过多，农村地区公职人员工资水平比农民收入相对偏高，新参加工作的公职人员工资增长过快，与其他行业人员收入差距不断拉开。

中央曾3次降低领导干部的工资标准，行政人员最高工资标准由1956年的644 元降为404.8元，降幅37.1%，最高与最低工资标准的倍数由28缩小到17.6。

尽管有所调整，但1956年建立的职务等级制度官阶差序标准严格，建立起了一套官本位体制。不同级别的干部在工资以外还享受着相应待遇和享受标准，地方也想出不少方法补偿，比如提供房屋、托儿所、理发室和食堂等。

以最典型的住房标准为例，上海市1956年工资改革时就按照行政级别将各级干部住房划分成了十几种待遇标准，明文规定：特甲级可享受200公尺以上的“大花园精致住宅”;特乙级可享受190-195公尺的“大花园精美住宅”：而九级以下分得的可能是“板房简屋”。

看似高度集权统一的工资制在日后的执行过程中出现了很多弊端。诸如此类的方法变相地侵蚀了正式工资制度的效力。看起来中央政府对工资管理事项有绝对权威，事实上地方的执行却脱离了正常的轨道。

等级工资制在确定每个人的工资等级时是以其当时所负的责任、贡献大小和本人的历史情况作为依据。但数年之后，位高权重的干部陆续进入老年期，中青年干部逐步担负了重要角色，职务变了工资待遇却不变，改革迫在眉睫。

党中央、国务院经过多次讨论批准决定从1985年7月起实行“结构工资制”，改革规定机关和事业单位人员工资由4部分组成：职务工资、基础工资、工龄津贴以及奖励工资，突出了岗位因素。

基础工资按工作人员本人生活费确定。一个职务设几个等级的工资标准，上下职务的工资适当交叉，每人按担任的实际职务及级别领取职务工资，国家主席和总理是办事员工资的10倍。工龄工资按工作年限每年以0.5元计算，奖励工资用以奖励有显著成绩的公务员。

根据统计，1986年全国职工年平均工资为1271元，党政机关和社会团体为1300元。

1985年的工资改革方案也明确了工资分级管理权限，体现了按劳分配原则，破除了论资排辈的观念，调整了工资关系不平衡的历史状况。但问题也接连暴露：工龄津贴的标准太低未能发挥应有作用;奖金执行过程中人人有份;过度强调职务对工资的决定作用造成了高职位的不当扩张。

随着改革开放的深入，1985年的结构工资制逐渐不适应形势发展需要。1991年，“工资改革理论研究研讨组”提出，适当的工资分权管理将会提高公务员队伍的工作效率，有利于人才吸纳和公务员队伍精简。

1993年开始进行了以职级工资制度为主的第三次工资制度改革。改革的主要内容是实行职级工资制，设职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资4个部分，并决定建立正常的工资增长机制。职级工资制度也延续至今。

1993 年工资改革的序言提到了要“防止高定级别、高套职务工资等现象发生”。此前的工资标准与部分地区的生活水平有极大脱节。1993年工资改革中出台了地区津贴制度，试图弥补中央所定工资与地方实际生活水平的差距，还要弥补当地公务员工资水平与其他企业工资水平的差距。

地区津贴又分为艰苦边远地区津贴和地区附加津贴。地区附加津贴是根据当地经济发展水平和生活费用支出等因素来定，同时还要考虑公务员工资水平与企业职工工资水平的差距。一开始就被赋予极重的任务，但其实际执行并不理想。与此同时，通货膨胀导致“工资价格螺旋”，出现官员“下海”浪潮。

1993年工资改革的文件称地区附加津贴的细则在1994年适当时候出台，但迄今为止仍未出台。当时的人事部部长宋德福曾归之于经验和人力不足。

由于监管不当，地区附加津贴产生了巨大的负面效应，成为“自肥”工具。重要部门各种额外收入的重要一部分成为了津贴的来源。地区津贴与当地生活成本、工资差距相关外，还取决于政府部门的汲取能力。

个别地方发放公务员津贴补贴的名目逐渐失序。中国劳动协会副会长苏海南介绍，当时专门就“地区津贴补贴”现象进行过课题研究，发现各地擅自发放的津贴补贴名目达到三百多项。

从1996年开始，公务员平均工资的省际差距开始超过全国城镇单位就业人员平均工资省际差距，并在2004-2006年间达到顶峰，公务员平均工资最高的北京是最低的河南、陕西的3倍多。

因此，2006年工资改革的重要目标就定在了“规范津补贴”上。此次改革要求地方的津补贴标准要根据“下管一级”的办法报请上级政府审批。也对基本工资结构做了调整，基础工资和工龄工资不再保留，级别工资权重有所加大。

2006年的工资改革直接塑造了今天的公务员薪酬格局。这次的改革在地方各部门之间进行“削峰填谷”，也出现了一些关键词。比如“阳光工资”、“同城同待遇”以及“限高、稳中、托低”等。

2013年初推行的“八项规定”延续了“阳光工资”的改革精神。2013年8月，相关部门明确对违规发放津补贴、奖金、加班费、值班费、过节费和超标缴存住房公积金，或以有价证券、商业预付卡、实物等形式发放津补贴等行为进行惩处。

“阳光工资”与“八项规定”出台后，一些机关原先“不上台面”的收入被取消或变成“明补”，导致改革执行情况并不十分理想。

地区附加津贴制度一直没有建立健全，缺乏一个地区之间津贴补贴标准的合理区间，仍然使各地财政自行发放，造成津补贴比重过高，且地区之间很不平衡，引发多方不满。

自2006年工资改革后，公务员基本工资大约只占全部工资的30%左右，其余70%为各种津补贴。

早在今年1月19日，人社部副部长胡晓义证实，国务院办公厅转发了3个实施方案，一是公务员基本工资的调整，二是事业单位工作人员基本工资的调整，三是机关事业单位离退休人员待遇的调整。明确2014年10月1日起，调整机关事业单位工作人员基本工资标准、增加机事业单位离退休人员离退休费。

人社部新闻发言人李忠表示，这次工资调整的实际增资幅度并不高，月人均实际增加300元左右。在中国人民大学公共管理学院刘昕教授看来，此次推动职务与职级并行的改革，无法解决公务员工资改革面临的最根本问题——无论是其中存在的基础工资偏低的问题，还是隐藏的腐败风险。这更像是在当前公务员士气低落的情况下做出的安抚之举，只是一项“临时性的修补”。 但中国劳动协会副会长苏海南认为：“公务员工资配套改革分为几个层次，一是公务员工资、福利、社保等制度的配套改革;二是与财政体制等的配套改革;三是完善公务员制度等方面的配套改革;四是与其他方面的配套改革。”

在苏海南看来，接下来要将“养老保险制度改革与完善工资制度同步推进”思路变成现实，公务员建立养老保险制度，与企业职工处于同一制度框架，实现养老金并轨。

（引用文献及参考资料：吴木銮《公务人员调薪执行》、《The Equal Pay Policy in China》《60年来，中国公务员怎样发工资》;杨奎松《五十年代领导干部的工资住房轿车待遇》;马亮《中国公务员工资真相与治理难题》;余东阳、苏少之《中国公务员工资制度和工资水平的演变探析》）