习近平“城乡一体化”思想探讨

张晓山

【摘要】习近平同志在中共中央政治局第二十二次集体学习时指出，要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，要继续推进新农村建设，使之与新型城镇化协调发展、互惠一体，形成双轮驱动。“城乡一体化”的改革思想具有重要的理论和实践意义。

【关键词】三农 城乡一体化 新农村建设【中图分类号】F320【文献标识码】A

新型城镇化的首要任务是农业转移人口的市民化

2013年12月，习近平同志在中央城镇化工作会议上指出：“城镇化与工业化一道，是现代化的两大引擎。走中国特色、科学发展的新型城镇化道路，核心是以人为本，关键是提升质量，与工业化、信息化、农业现代化同步推进。……要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。”习近平同志的讲话为新型城镇化发展道路指明了方向。

首先，新型城镇化的重要方面是促进农业转移人口就地就近城镇化。随着2011年省外务工人数减少，多年来跨省外出农民工比重大于省内务工比重的格局发生了改变。近几年，随着中西部地区经济的发展，省内务工的外出农民工比重大于跨省外出农民工比重的局面将保持和发展。农村人口向外地城镇转移的重点应该是3000多万举家外出的农民工，而农村人口就地就近城镇化的重点应该是1亿多本地农民工（包括那部分在乡镇以外从业但每天回家居住的外出农民工）。

其次，农业转移人口市民化的实现需要调整公共资源的配置格局。如何实现1亿多农民工的就地就近城镇化？以往谈论乡村的空心化时，总会感叹乡村留不住年轻人，而更现实的情况是，小城镇的发展对于现今的农村青年来说，同样缺乏足够的吸引力。以往的国家投资过多地向沿海地区和大城市倾斜，导致地区资源配置格局失衡。不仅是生产性资源，优质的医疗、教育、文化等公共资源也更多地向这些地区配置，这些地区也许能给人才及其家属子女提供更好的公共服务和发展机会，但也造成了部分大城市污染严重、人口密度过大、交通堵塞等问题。而中西部和农村地区则资源配置严重不足，欠账太多。随着全国经济社会事业的发展，一些县城和小城镇的基础设施和公共服务已远远不能满足发展需要。在某种程度上，一些小城镇的衰落成为乡村空心化的一种延续与蔓延。

城镇化首先是产业的发展，要发展有效益、有需求、有利于环境保护的可持续发展的产业。尊重客观经济社会发展规律，因地制宜，量力而行，夯实基础，稳步推进，走内涵式发展的新型城镇化道路。消费和投资相辅相成，缺一不可。在科学规划的前提下，政府应将更多的公共投资投向有发展潜力的中小城市或小城镇，提供更多的优质公共资源，改善基础设施，使企业家和劳动者及其家属能有一个较好的生活环境来安居、创业和发展，使上亿的农民工能就地就近城镇化。要创新资金筹措机制。发挥财政资金的引导作用，推广运用政府与市场主体合作模式（PPP模式），鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等的投资与运营，参与社会事业。建立多元化可持续的城镇化建设资金保障机制。

在政府资金向基层和中西部地区倾斜的同时，充分调动全社会的资源和力量，走一条不同于某些地方过分单方面依赖政府财力支撑去实现公共服务均等化、实现城乡一体化的发展模式，在各个方面都注重引入民间资本和社会资本，依靠提高全社会、多主体在经济、社会和政治等方面参与度的方式，这将是中国新型城镇化进程的基础和底蕴。

尊重各地的客观现实和经济社会发展规律，尊重农民群众的意愿，科学规划新农村建设

2013年7月22日，习近平同志在湖北省鄂州市长港镇峒山村考察农村工作并同部分村民座谈时说：“农村绝不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰，要推进城乡一体化发展。……我们既要有工业化、信息化、城镇化，也要有农业现代化和新农村建设，两个方面要同步发展。要破除城乡二元结构，推进城乡发展一体化，把广大农村建设成农民幸福生活的美好家园。”习近平同志的讲话指出了新农村建设的方向。促进工业化、城镇化进程与发展现代农业、建设社会主义新农村是统筹城乡发展、构建新型城乡关系、实现城乡经济社会发展一体化大战略的两个相互关联、相互促进的有机组成部分。

首先，一部分村庄的消失不可避免，但这是一个渐进的过程，要因势利导，尊重农民群众的意愿。要警惕单纯为解决城市建设发展用地、发展土地财政和土地金融大量消灭村庄，强迫农民集中建房、上楼的倾向。中国文化的母体基因在乡村，要彰显地方特色，将农耕文明的精华与现代文明的精华有机结合起来，注重将传统村落、自然风貌、文化保护结合在一起，给原生态村庄嫁接现代文明，使现代化的中国村庄具有中国特色文化符号，使具备条件保留和发展的村庄做到“风貌古朴、功能现代、产业有机、生态拯救和文化复归”。

其次，科学的规划是新农村建设的前提。习近平同志在中共中央政治局第二十二次集体学习时指出：“要完善规划体制，通盘考虑城乡发展规划编制，一体设计，多规合一，切实解决规划上城乡脱节、重城市轻农村的问题。”《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年4月25日）也指出，“尊重自然格局，依托现有山水脉络、气象条件等，合理布局城镇各类空间，尽量减少对自然的干扰和损害。保护自然景观，传承历史文化，提倡城镇形态多样性，保持特色风貌，防止‘千城一面’”，要“加快美丽乡村建设。完善县域村庄规划，强化规划的科学性和约束力”，要“维护城乡规划的权威性、严肃性，杜绝大拆大建”。中央政策的提法已经到位，关键是落实，确保规划的科学性、权威性和约束力。

发展农业适度规模经营，打造家庭经营的升级版

2014年9月29日，在中央全面深化改革领导小组第五次会议上，习近平同志讲话指出：“要尊重農民意愿，坚持依法自愿有偿流转土地经营权，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。要坚持规模适度，重点支持发展粮食规模化生产。要让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者。要根据各地基础和条件发展，确定合理的耕地经营规模加以引导，不能片面追求快和大，更不能忽视了经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情。对工商企业租赁农户承包地，要有严格的门槛，建立资格审查、项目审核、风险保障金制度，对准入和监管制度作出明确规定。”习近平同志在讲话中对农业经营主体和农业经营规模等问题做了深刻的阐述。在中国农业和农村未来的发展中，要坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进多种形式的农业经营方式创新，大力培育和扶持多元化新型农业经营主体，发展农业适度规模经营，走出一条有中国特色的农业现代化道路。

首先，家庭承包经营制度需要进一步稳定完善。中国农村改革的核心任务就是坚持家庭承包经营制度。这项改革把农户确立为农业经营的主体，赋予农民长期而有保障的土地使用权和经营自主权，极大地调动了几亿农民的生产积极性。由农业的特性所决定，家庭经营始终是农业生产的基础和主体，这已为中外农业发展的实践所证明。从实践上看，家庭经营加上社会化服务，能够容纳不同水平的农业生产力，既适应传统农业，也适应现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，不存在生产力水平提高以后就要改变家庭承包经营的问题。

其次，在家庭经营基础上培育新型农业经营主体。中国农村地域辽阔，自然条件千差万别，经济发展水平参差不齐，这就决定了中国的新型农业经营主体也必然呈现出多元化、混合型的发展格局，专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业及各类社会化服务组织等都是新型农业经营主体的有机组成部分，但各类新型经营主体或是从家庭经营的基础上发展起来的，或是与家庭经营的农户有着千丝万缕的联系。根据第二次全国农业普查的数据计算，2006年末，全国共有农业生产经营户20016万户，在农业生产经营户中，以农业收入为主的户占58.4%，这就是习近平同志所指出的经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情。同時，还有近2.7亿农村劳动力已转移到非农领域，从事非农产业。他们赖以生存的主要生产资料不是土地。这就有条件在依法、自愿和有偿的前提下，一部分种田能手将那些离土离农的农村人口承包土地的经营权流转过来，扩大经营规模，实现适度规模经营，打造家庭经营的升级版。当前以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化农业生产的家庭农场正在兴起，现在全国已发展到87万家，平均规模达到200亩。可以预见，家庭农场在将来会有进一步的发展。

再次，辩证地看待工商资本进入农业问题。在中国由传统农业向现代农业转化的进程中，在农户家庭承包经营的基础上，工商资本或社会资本进入农业的产前领域（提供农业投入品）、产中领域（提供农业技术服务）以及产后的流通及加工领域一直受到鼓励和提倡，农业产业化经营中的“公司（企业）+农户”“公司（企业）+基地+农户”“订单农业”等模式就反映了这方面的实践探索。长期以来，在农业现代化道路与经营模式的选择上，争论焦点是如何看待工商资本进入农业生产过程、大面积租赁农户承包地、直接经营农业的现象。党的十八届三中全会《决定》提出“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式”，为工商资本进入农业提供了明确的政策导向。

习近平同志在中共中央政治局第二十二次集体学习时指出：“推进城乡发展一体化，是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求，是国家现代化的重要标志。”与全面建成小康社会这一阶段性任务相比较，推进城乡发展一体化是一个伟大而长期的历史任务。从本世纪头20年实现全面建成小康社会的目标，到本世纪中叶我国基本实现现代化，推进城乡发展一体化进程、建立城乡融合的体制机制，真正实现发展现代农业、建设新农村与工业化、新型城镇化进程协调发展、互惠一体，仍需要经过几十年的艰苦努力。在这一形势下，学习习近平同志有关城乡发展一体化的战略思想，不仅具有重大现实意义，同时也具有深远的历史意义。

（作者为中国社会科学院学部委员，农村发展研究所研究员）