依法治国背景下中美工伤保险制度比较借鉴

苗国厚

【摘要】我国在社会主义市场经济体系下推行工伤保险法律制度的时间较短，在许多方面有待改进，在健全完善我国工伤保险制度的过程中，借鉴美国在此方面的一些经验为我所用，是推进我国工伤保险制度建设的过程中值得探索的一条路径。文章基于中美比较法的视角，提出了完善我国工伤保险制度的对策。

【关键词】比较 美国 工伤保险 制度完善

【中图分类号】D93/97              【文献标识码】A

党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国重大战略部署，而建设法治国家，需要各行各业结合本行业实际不断完善健全本行业法律法规体系，进而为实现中华民族伟大复兴提供有力保障。工伤保险是全球范围内最早推行的一项社会保险制度，已成为世界上最具普遍意义、普遍价值的重要法律制度之一，完善工伤保险制度是落实依法治国的具体体现。目前，该制度的建设在国内的社保体系中还处于相对滞后的状态，工伤保险法律制度的改革还与现实经济社會发展的需要之间存在着脱节现象。美国有着全球高度完善、健全的工伤保险法律制度，它在这方面的部分先进做法能够为中国提供良好的借鉴和参考。

现状分析：中美工伤保险制度简述

我国工伤保险制度的建立与发展。新中国成立以来，我国政府就重视公民工伤保险问题。1951年我国政府颁布实施了《中华人民共和国劳动保险条例》，它全面概括了当时中国以工伤保险为代表的社会保险方面的相关法规，意味着中国构建了全国统一的、最基本的工伤保险制度。该条例从新中国成立初期到现代化建设时期切实维护了劳动者的合法正当权益，有力地促进了社会经济发展。1957年，当时的卫生部以《劳动保险条例》为基础颁布实施了《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，将14种因职业导致的疾病列入到法定职业病领域，划入到工伤保险范围内。1957年9月，党的八届三中全会提出“对社会保险制度进行调整与完善”的要求，随后较大幅度地修改和完善了工伤保险制度。

从1988年起，我国进行工伤保险改革试点工作，当时的劳动部是负责起草社会保险制度改革的主要部门，制定了这项改革的基本框架，适度提升了丧葬费以及抚恤费等，设立了工伤保险基金，有力地加快了工伤保险制度社会化步伐。从20世纪90年代初期，我国就颁布实施了诸多工伤保险领域相关法规法律，逐渐拓展了工伤保险的覆盖领域，不断提升相关待遇，完成了从“企业保险”转变到“社会保险”的目标，为构建合理工伤保险制度提供了法制保证。

从2004年1月1日起，我国开始实施《工伤保险条例》，这是国内首部统一性立法，代表着中国在这方面的建设进入新时期。它显著地表现了“以人为本”的理念，大大显示了此次改革对劳动者切身利益的有效保护，为构建完备的社保法律体系提供了不可或缺的法律保障。根据《工伤保险条例》的相关要求，对企业责任进一步明确，开展举证责任倒置，也就是说，用人单位在工伤认定时对不构成工伤开展相关举证，假如用人单位举证不力、证据不足，就会形成工伤，这样能够从法律上以更大力度保护弱势群体。同时进一步明确了赔偿责任，明确在何种情况下由用人单位承担赔偿责任的问题，加大了对弱势群体合法权益的保障力度;在《工伤保险条例》颁行之前，工伤由行政部门成立劳动能力鉴定委员会，此种做法有失公平，而按照《工伤保险条例》的规定，鉴定委员会中新增了用人单位代表、经办机构代表、专家人员等，规范了鉴定程序，使其更加科学合理。

美国工伤保险制度的发展与现状。美国工伤保险制度有100多年的发展历史。19世纪末期，随着社会化大生产在资本主义国家的发展及先进技术在各行各业的广泛应用，美国在较短时间内成为世界工业强国，这给美国社会带来了巨大的经济繁荣和社会发展。与此同时，工伤事故更加引起人们的高度重视，其发生的范围、频率、伤害程度和影响范围、损失之大均比之前的手工业时代更为明显。1908年，在罗斯福总统强烈要求下，联邦议会批准了《联邦雇主责任法》，成为美国第一部“劳工”赔偿法，对雇主的赔偿责任进行了明确规定。

为更好地保护因职业而致伤、致残乃至死亡的员工的切实利益，美国建立了科学合理、多方面的国家工人保障制度。该制度的构建，能够让工伤的员工获得及时赔偿，进行治疗实现顺利返回工作岗位。如果工人由于职业原因而导致死亡，按照国家工人保障法律制度的规定，其遗属能够获得相应补偿。20世纪初期，美国国家工人保障制度虽然得以建立，但并不强制实施，企业和工人有选择是否参加保险的权利。

1917年，美国联邦最高法院对“纽约中央地铁公司诉怀特”案作出判决，联邦最高法院认为，雇主强制为员工缴纳保费并不违反宪法的规定。自此之后，美国联邦层次和各州层次的国家工人保障制度逐步被强制实施，在历次完成《社会保障法》修订后均及时地完善工伤保险制度。美国于1956年修改和完善了因为工作而导致员工伤残的修改条款，美国国会还在1984年通过了另一部重要法案—《伤残津贴改革法案》。

从20世纪80年代后期以来，因为工伤保险的成本持续提高，美国绝大部分州都颁布了改革工伤保险制度的相关方案，目的在于借助改革降低雇主成本负担，并且确保工伤保险待遇不变，以此实现工伤保险制度保持平衡。1996年又一次修订了工伤保险计划的整体内容，增加了向因工致残进行赔偿的力度。

今天，美国已经建成工伤保险覆盖面广、保障作用得到充分发挥的法律制度体系，是世界上许多国家效仿的典范。依据美国工伤保险法律制度，对工伤保险进行赔偿时并不追究过失责任，即便在工人有过失的情景下，依然向工人支付全额赔付金。而且，还规定对职工提供工资补贴，以此实现对因工伤残者的较高补偿，从而促使工伤残者及时返回到工作岗位上来。美国在这方面的改革非常成功，较好地拓展了工伤保险的覆盖领域，也有效降低了工伤事故率。

比较分析：中美两国工伤保险制度对比

借鉴的前提是比较。通过比较分析，可明显展现各自存在的差距，进而查找存在的问题。中美工伤保险法律制度的比較可主要从以下几方面进行：

工伤保险组织机构比较。观察世界上其他国家工伤保险经办机构的类型，一是国家行政机构直接负责管理，经费纳入国家财政预算，需服从行政指令;二是由国家的其他公共机构负责，具有相对独立的法律地位;三是由民营经济组织负责经办，即由市场化的私营保险公司经办工伤保险。美国部分州通过引入市场机制，由市场化的民营机构负责经办工伤保险;部分州由政府直接负责经办，私营企业无权经办工伤保险;部分州由州政府和民营机构通过竞争的方式，确定是由州政府还是民营机构经营工伤保险。美国工伤保险制度的改革，历经了许多困难和阻碍，但最终取得了很好的成效。目前美国工伤保险法律制度能够较好地对工人、雇主和保险机构各方面的利益进行调控与平衡。我国工伤保险经办机构将服务的重点放在了工伤认定、工伤赔偿方面，而工伤保险服务的内容有待扩充、延伸和细化。

工伤保险立法比较。美国在工伤保险立法的过程中，让社会改革者、劳工组织、雇主、保险公司均参与其中，调动了社会各阶层不同的利益需求及积极性，形成立法的合力，实现了不同利益需求者在利益上的“共赢”。当前，我国经济社会迅猛发展，但是相对应的工伤保险法律制度还不够完善，一个重要的原因是我国对工伤保险法律制度建设的重要性认识还不到位，没有形成推动工伤保险制度改革、立法的合力。美国工会组织在建立工伤保险制度过程中发挥了十分重要的作用，工会对工伤保险制度的实施开展切实有效的监督，并加大工伤保险重要性的宣传力度。但是，相比而言，我国各级各类工会组织在此方面的作用未能得到有效发挥。

美国通过法案的形式，逐步完善了工伤保险法律制度。但是我国工伤保险法律制度还远远落后于医疗保险、养老保险、生育保险等社会保险，许多和工伤保险制度相关的法律法规具有过渡性、应急性特点，其存在某些疏漏之处，各项规定之间缺乏衔接，甚至存在自相矛盾之处。除此之外，我国工伤保险法律法规虽然繁杂多样，却主要以各种“条例”、“试行办法”为主，其立法层级较低，执行力、约束力受到极大限制。2010年出台的《社会保险法》第四章中专章规定了“工伤保险”，涉及法律条文为第三十三至四十三条，但规定较为原则、笼统。2011年人社部颁行的《社会保险法实施细则》涉及工伤保险的是第九至十二条，无法满足新形势下现实的需要。

工伤保险种类比较。在美国工伤保险中雇主责任保险和社会保险并存，各州根据自身实际情况，颁布和实施了不完全相同的工伤保险制度。尽管美国各州所实行的工伤保险制度不完全相同，然而它们均规定雇主要选取某些保险形式，保证雇主切实恪守工伤保险赔偿的相关法律法规，必须要购买州保险基金或者私营商业保险公司所提供的相关保险。美国的立法明文要求，“担负着工伤风险的商业保险企业和雇主承担了政府主管部门的一些保险费”，这样商业保险企业或公司即使在破产的时候，仍可以向工伤员工或其家属赔付一定数额的赔偿金。同时，对雇主工伤赔偿责任进行强化，要求雇主在开展生产经营活动过程中注重安全问题，尽可能避免工人受伤。除此之外，多数州的雇主可通过“自保”以实现对工伤保险赔偿法的遵守，“自保”即在大型公司内部建立工伤保险赔偿基金以转嫁风险。近些年来，“自保”越来越成为美国许多大型企业实施工伤保险制度的方式。我国虽然也同时并存雇主责任保险和工伤保险，但是工伤保险的覆盖区域有限，没有做到应保尽保，不能满足形势的需要。

借鉴分析：我国工伤保险制度存在问题及完善

美国的工伤保险制度实施已有100多年的时间，目前已经建立了健全完善的工伤保险法律制度体系，成为世界上工伤保险制度最健全完善的国家之一。我国在市场经济条件下的工伤保险制度起步较晚，许多和工伤保险相关的法律制度还不够健全、不够完善，急需借鉴发达国家的经验和做法，并结合我国实际采取相应的完善措施。

在顶层设计上存在的问题及完善。在工伤保险制度顶层设计上存在一些问题。一是未能坚持“分散风险”、促成合理的理念。在目前制度下，工伤保险全部费用由企业“包下来”，而职业病患者也由企业“养起来”，此种做法由企业承担全部“劳动风险”，未能形成推进工伤保险制度改革的合力，同时也因为员工待遇不均，导致部分员工心里不平衡。二是关心弱势群体、支持弱势群体发展不够。我国现有工伤伤残待遇和死亡待遇的计算标准不尽合理，保障的力度较小、保障的待遇偏低，难以满足工伤职工的需求。三是目前尚未建立有效的工伤预防机制体系。一般情况，将工伤保险制度实施的重点局限于事后的赔偿方面，并未卓有成效地开展事故发生之前的预防工作，无法体现经济效益与社会效益相统一的原则。

基于上述情形，应明确将“分散风险”作为组织实施工伤保险法律制度的重要原则，成立工伤保险基金以实现企业风险的分散，在发生事故之后，甚至在企业倒闭的情形之下，也能够让员工得到相应的赔偿，切实保障员工的合法权益，同时也有利于企业的生存发展。依据经济社会的发展状况，及时参考物价上涨等诸多因素，适时调整工伤保险水平，切实加大保障力度。政府及其相关机构要高度重视工伤的预防问题，通过加大宣传力度、建立惩戒机制、完善保障措施等，尽力减少工伤事件的发生。

雇主责任保险存在的问题及完善。我国集体企业、国有企业的基本社会保障由国家财政提供，特别是在推行强制工伤保险之后，雇主责任保险发展的空间进一步受到挤压。我国民事法律制度还不够健全、不够完善，法制化程度的总体水平较低，对雇主责任保险的进步产生了极大限制。许多雇主缺乏保险意识、法律意识，心存侥幸，而许多员工，尤其是农民工的法制素质普遍不高，不懂得如何通过法律途径维护自身合法的保险权益。保险公司风险概率的测算方法不科学、不合理，费率高却保障水平较低，雇主不敢、不愿承保。此外，我国大型企业设置“自保”的企业较少，更不用说中小型企业，这不利于保障水平的提升。

为此，要完善雇主责任保险法律制度。当前我国的《劳动法》是雇主责任保险的依据，针对我国实际，应通过立法明确雇主责任，将目前雇主的合同责任上升到法律责任。切实加强对雇主和劳动者的宣传教育，提升雇主和劳动者的保险意识、法制意识，通过完善雇主责任保险以有效地促进工伤保险的发展。在雇主侵害劳动者相关社保权利时，工会组织或者其他社会组织要积极通过法律途径维权。鼓励大中型企业推行“自保”，在企业内部构建工伤风险共担机制，企业和员工分别每年缴纳一定比例的工伤保险基金，这样，员工在工伤时可按照规定予以赔偿。

监督制约体系存在的问题及完善。工伤保险事业的发展不仅能够分担企业和员工的风险问题，而且事关和谐社会建设，健全完善的工伤保险制度是市场经济的“安全网”、社会的“稳定器”。我国当前工伤保险法律制度虽然逐步得到发展，但同先进国家的工伤保险法律制度之间还存在较大差距。虽然将工伤保险纳入强制保险的范畴，规定各用人单位一律必须为员工缴纳工伤保險，但是监督制约力度显然不足，企业违反法律规定时受到的惩戒明显过轻，在政策的落实上出现大打折扣的现象，这不利于工伤保险事业的健康发展，不利于工伤保险功能作用的有效发挥。

对此，必须切实加快工伤保险法制建设，提高工伤保险法律的立法层次，在借鉴吸收《工伤保险条例》实施经验教训的基础上，由全国人大或者全国人大常委会制定出台《工伤保险法》。或者，对《社会保险法》、《社会保险法实施细则》的规定予以丰富完善，提高这些法律中涉及工伤保险的可操作性。要切实加强对企业执行工伤保险法律制度的监督制约，对企业违反相关法律规定不缴纳或者采取其他措施变相规避缴纳工伤保险金义务的，加大惩戒措施，造成严重后果的，予以吊销营业执照并承担相应民事法律责任，构成犯罪的追究刑事责任，切实让用人单位自觉重视员工的工伤保险问题，不敢乱做，打“擦边球”，更不敢不做。此外，切实强化劳动和社会保障部门、工会、社会组织、广大人民群众等的监督制约，畅通和拓展监督渠道，增强监督合力。

结论

依法治国、加强法治化建设是时代所需，是实现中华民族伟大复兴中国梦的必然选择。借鉴吸收发达国家的先进经验做法是改革开放的应然之举。基于此，文章在综述中美两国工伤保险制度现状，对比分析美国先进做法的基础上，从顶层设计、雇主责任保险、监督制约体系三个具有重要借鉴意义的方面指出存在的问题及完善对策。

（作者为电子科技大学博士研究生、重庆交通大学讲师;本文系国家社科基金项目“网络环境下大学生政治认同培育研究”阶段性成果，项目编号：13XZZ021）

责编 / 张蕾