“稳评”的能与不能

任昭晖

稳评的复杂性远远超过环境风险评估等常规性风险评估，需要多方面专业人才的协同配合，第三方稳评是稳评走向科学化、专业化的必由之路。

近年来，重大事项社会稳定风险评估机制（以下简称“稳评”）在各地普遍推广开来，成为创新社会治理体制的突破口和各级政府防控风险与维稳的重要抓手。

但在实践中，稳评仍然存在着评估主体及其责任不明确、公众参与和风险沟通相对缺乏，考核、督查和问责机制不完善等若干问题，完善和规范第三方稳评是当务之急。

稳评的地方实践

地方稳评第一个吃螃蟹者是四川遂宁，国内首份《重大工程建设项目稳定风险预测评估制度》即在遂宁出台。截至2013年底，遂宁市共对600余项重大事项开展了稳评，暂缓实施34件，被否决不准实施25件。遂宁经验得到了中央的认可，中央维护稳定工作领导小组办公室对遂宁进行了长期跟踪调研，并提出要在全国推广。遂宁的风险评估也开始由工程建设项目向拆迁、改革等所有与群众切身利益有关的重大事项与政策逐渐扩展。

此后，江苏、上海、湖南、内蒙古等地相继推动开展社会稳定风险评估机制，特别是江苏淮安、湖南株洲和内蒙古包头三地，在全国率先成立专业的第三方稳评机构。此外，山东临沂、贵州铜仁、四川成都等地的做法也具有一定的代表性和典型性。

山东临沂以关注民生为导向，重点加强对房屋征收工作中的社会稳定风险防控，明确规定社会稳定风险评估作为房屋征收决定发布前的必经程序，邀请人大代表、政协委员、法律工作者和被征收人代表参加房屋征收社会稳定风险评估组织，从源头上预防和减少社会不稳定因素，保障城镇建设健康有序推进。

江苏淮安做法的主要特点是党委统一领导、党政齐抓共管、各职能部门纵向垂直领导、横向分工协作，并建立以目标管理为核心的问责制度。

2010年元宵节，因相关部门违背民意贸然改变群众舞龙线路，贵州省铜仁市德江县发生了聚集冲击县政府乃至打砸抢的恶性群体事件。事件发生后，铜仁市痛定思痛，取消了错误决策，并开始建设社会稳定风险评估机制，民情快车系统也就在此时建立起来。目前，民情快车系统已经成为稳评和评估民意的重要工具和手段。

四川成都则着重抓4个关键点，其中力度最大的是工作的临界点：凡群众满意率未达到80%的事项，一律停止实施，重新论证。

各地在稳评实践中越来越凸显出一个严重的问题，即绝大多数稳评都是政府主导，自己评估自己，使得稳评机制背离了初衷。

“自己评自己”的悖论

上马一个重大项目，对建设单位和地方政府而言都有很大的收益。基于此，许多建设单位和地方政府把社会稳定风险评估当成“项目闯关”的一个环节，评估的目的不是为了发现风险源和否决风险程度高的项目而仅仅是为了通过核准。

在这样一种心态下，地方政府可能会直接要求评估团队得出“低风险”的结论。如果评估团队是由上级政府派来则希望其多接触那些有利于项目上马的信息，少接触那些不利于项目上马的信息。为此就可能有意向评估团队隐瞒信息，甚至打压“敏感分子”。而这些行为本身往往导致矛盾激化，增加了不稳定因素和社会风险。

以第一个吃螃蟹的遂宁为例，在实践数年后，“遂宁经验”中“自己评自己”的评估形式开始受到质疑。遂宁市的社会稳定风险评估主要由政府相关部门主导，每个项目聘请相关领域的专家学者参与。当面临拆迁等棘手的重大项目时，由于政府或工程报批单位开工意愿强烈，评估结果很难保持中立。

有学者尖锐地指出：我们很难指望一个建设项目的报（建）批单位，一面撰写项目的可行性报告，一面在风险评估报告中作出“暂缓建设”、“停止建设”的结论；我们很难指望一个政府部门，一边制定新的社会管理政策，一边又在风险评估报告中承认自己制定的方案“有很大的社会风险”。

负责相关工作的政府工作人员也曾坦诚指出，政府方面认为决策、项目的合法性至关重要，而对它的合理性重视程度不够。这样就会常出现决策、项目虽然合法，但老百姓还是有意见，矛盾冲突仍然存在的情况。

社会稳定风险评估内涵极为复杂，包括被评估项目本身（经济效益、环境效益、技术可行性等）、相关人群状况（诉求状况、动员组织能力等）、政府维稳能力（信息搜集、情报研判、决策处置、协调执行、监控反馈等）。

这些都由众多性质不同的参数构成，极为复杂。可以说，对每一项进行分析都是极为复杂的工作，把各项结合起来进行完整的稳评就更加复杂。因此，稳评的复杂性远远超过环境风险评估等常规性风险评估。开展稳评需要整合社会各方面的信息、技术、人才资源，运用多方面的专业知识和专业技能，需要多方面专业人才的协同配合。因此，第三方稳评是稳评走向科学化、专业化的必由之路。

第三方评估的现状

目前，律师事务所、大型投资咨询公司以及专门的社会稳定风险评估公司是最主要的第三方稳评机构。湖南株洲平安社会稳定风险评估有限公司就是一家专门进行稳评的公司。由第三方来做评估报告一方面是考虑到公信力的问题，另一方面则是政府在人力物力方面的缺乏。后者是更为重要的原因，政府缺少的是能够做大量入户调查的人力物力。政府是不缺专业人才的，评估公司的专家都是由政府出面认定资格，然后由公司聘请的，评估公司承担最多的任务实际上主要是做调查工作，然后将老百姓的意见集结成文。

虽然这是一家独立评估、自负盈亏的公司，但它依然无法独立完成整个风险评估。因为风险评估的专家是根据项目的不同由政府出面认定相应人数的小组，这些专家往往由政法委的维稳办在全市各大机关、企事业单位、学校、研究机构挑选。

风险评估公司最大的优势在于扎实的民意调查和沟通民意工作，与风险评估公司相比，律师事务所的优势在于有专业的法律人才处理法律相关问题，由于政府和民众都缺少这方面的知识，律师可在工作中提供双方都可接受的法律建议，而这些建议往往是风险评估报告中极为重要的部分。

然而，由于政府与第三方的信息不对称，加之政府信息透明度不高，第三方也不能获取有关稳评的充分信息，使得稳评过程充塞大量的不确定性数据，评估缺乏事实支撑从而影响第三方评估的科学性及权威性。南开大学一个课题组收集了47个地方稳评文件，其中有45个规定评估主体是政策起草部门、决策提出部门、改革牵头部门、项目报建部门、重大活动举办单位或主管部门。

不可否认，第三方发展滞后也是导致政府主导的一个重要原因。作为第三方评估的重要主体，当前专业的稳评机构发展非常滞后，不能满足社会对稳评的现实需求。由于专业稳评机构只是近年来伴随着稳评工作的开展才产生的新事物，因此，当前具备专业化水平的稳评机构数量非常有限，国内只有少部分地区开始尝试建立，如江苏省淮安市成立了淮安市政和社会稳定风险评估中心、上文提及的湖南株洲市平安社会稳定风险评估有限公司、内蒙古包头市正安社会稳定风险评估中心等。由于专业的稳评机构数量非常有限，当前许多地方政府不得不把稳评事务委托给律师事务所、会计事务所、投资咨询公司等中介机构。

（作者单位：淮安市政和社会稳定风险评估中心）