县域治理的三大着力点

刘峰 张国玉

《决策》杂志的20个案例表明，凡在县域治理中取得较好成效的公共决策，都坚持了民主、科学、依法决策的有机结合，找准了富民和强县的着力点。

习近平总书记指出，“县级政权所承担的责任越来越大，尤其是在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党进程中起着重要作用”。全面建成小康社会重在县域建成小康，而公共决策直接影响县域治理的效果。因此，抓好县域公共决策，就抓住了县域治理的“牛鼻子”。

基于这一认识，我们以《决策》杂志2014“十大公共决策镜鉴”和“十大公共决策实验”为例，对过去一年全国县域典型公共决策的成败得失进行比较分析，总结概括县域治理公共决策的经验教训，以期对提升县域公共决策的水平有所启发和借鉴。

民主决策：

最大限度凝聚共识

“上头千条线，下头一根针”。县域治理最大的特点是直接面对基层群众，中央的精神和部署最终都要通过县这一级来具体落实，县域治理的好坏直接影响党的形象，直接关乎党的执政根基。中国共产党作为执政党，力量之源是全心全意为人民服务的宗旨意识，群众基础是生活在县域广大人民群众的内心认同，可持续性则是能不能把宗旨意识落到实处、见到实效。因此，衡量县域治理绩效的根本标准就是群众满意不满意、答应不答应、高兴不高兴、赞成不赞成。

县域治理要心中有民。心中有民就要心系群众、为民造福，就要注重赢得民心，算好政治账。过去，在县域治理中存在着“重经济轻民生”、唯GDP至上的发展倾向，结果是当地的GDP上去了，政绩上去了，主要领导的职务也上去了，但是党和政府在群众中的公信力和认同度却下去了。从党执政的角度来说，这个账是不划算的，只算经济账的领导干部是不胜任的。县域治理不能仅算经济账，更要算政治账，算政治账主要看县域公共决策有没有赢得民心，一项决策制定和实施后，党执政的群众基础是扩大了还是减少了，是增强了还是削弱了。因此，县域公共决策要聚焦政府职责，聚焦民意民心，才能纠正过去算经济账有余算政治账不足的倾向，赢得群众的拥护和信任，夯实党的执政根基。

赢得民心重在倾听民意，问需于民，坚持民主决策。从根本上来说，民主决策是一个把个人偏好形成集体偏好和公共利益过程的实现机制，实际上是一个公共财政和公共资源配置的过程。资源的相对有限性和需求的相对无限性必然导致公共产品优先序的排序问题，哪些事情先做，哪些事情后做，哪些事情能做，哪些事能不能做。这样，由于每个人在治理空间中所处的位置不同、偏好不同、需求不同等因素，就必然会带来差异化的偏好。如何在最大程度上形成并凝聚共识，就是民主决策所能够解决的问题。

浙江温岭市民主恳谈就是一种民主决策的模式，并和人大制度一起建立了参与式公共财政预算安排的民主决策机制，很好地把群众想办的和政府能办的有机结合在一起，提升了县域群众的满意度，提高了县域治理的效果。

我们在浙江温岭泽国镇调研时，当事人讲了这样一个例子。有一年年初，镇政府在确定年度公共基础设施建设项目预算草案时，提出了30个需要建设的项目，共需资金约1.37亿元，但可用资金只有0.4亿元。这就摆在决策者面前一个难题，究竟选择哪些项目优先安排呢？按照决策者的想法，群众会优先选择道路、桥梁、旧城改造等建设项目，而不是环境保护、绿化园林、规划设计等项目。但经过民主恳谈后，调查问卷分析的结果却恰恰相反，在道路、桥梁、旧城改造等共17个项目中只有1个进入前十位，而环境保护、绿化园林、规划设计等10个项目有8个进入前十位。特别是城乡规划设计项目，由于其与群众没有直接利益关系而且近期内也难以见成效，可能最多排在20位左右，但结果却排到所有项目第2位。

这说明县域决策者即使想代表群众的利益和要求，其主观臆断也不一定能真正代表当地大多数人的希望和利益。因此，县域治理坚持民主决策就要建立与群众进行协商沟通的有效渠道，推动群众参与县域公共决策的全过程，坚持协商于决策之前和决策之中，从而重在赢得当地群众的理解和支持，为县域小康社会的全面建成凝心聚力。

科学决策：

注重发挥“外脑”作用

科学决策强调县域治理要把握规律，尊重规律，顺应规律。一是尊重自然规律，县域决策首先要重点考虑县域环境的特点和薄弱环节，准确把握县域发展的综合承载力，确定县域发展的底线和方向；二是尊重经济规律，既考虑县域的优势和不足，找准县域的优势并发挥自己的优势，又考虑外部的市场和需求，把二者有机结合起来；三是尊重社会规律。县域治理既要尊重自然规律和经济规律，又要尊重社会规律，决策时要考虑到县域的民风民俗情况，当地群众的觉悟状况和能力素质水平。

科学决策要充分重视调查研究。科学决策的前提是通过调查研究聚焦问题，发现县域治理各个领域中的真问题，探索解决问题的实路子。比如，安徽铜陵市铜官山区启动“校长职级制”改革前，当地决策层曾不断讨论，“均衡教育发展已经率先通过验收的铜官山区，教育如何改革创新？”“现代化的教育治理体系是什么？教育事业今后如何持续发展？主攻方向在哪？怎样办出让铜官山家长满意的教育？”这些问题在决策者脑海里反复出现。在确定实行校长职级制、推进学校治理结构改革的决策思路后，铜官山区几套班子和相关部门密集调研，将马鞍山、上海、潍坊、温州、中山等地试行过校长职级制的地方经验收集起来研究学习。从改革正式启动到2014年10月，铜官山区共开展专题调研17次，召开领导小组会议9次，各类征求意见会22次。通过前期扎实的调查研究，为科学决策提供了充分的依据。

科学决策要注重发挥专家和智库的作用。县域由于处在国家治理体系的最基层，自身的智力优势相对有限，因此，在决策时要注重发挥外部智库和专家的咨询作用，为县域治理建言献策，提供智力支持。比如，铜官山区启动的“校长职级制”改革中，非常注重发挥专家和智库的决策助手作用，为铜官山区教育改革出谋划策，实现了专家从顶层设计到具体实施过程中的全程参与，保证了改革方案制定的科学性和实施的有效性。在设计环节，有来自中国教育研究院、北京师范大学等专家的权威指导；在操作环节，有来自安徽省教育评估中心的20位专家对20名正职校长与4名正职园长进行职级评审。特别值得一提的是，安徽省教育评估中心作为第三方评估机构被引入此次职级评审，是铜官山教育改革的一个亮点，也是一大创新点。

把调查研究和专家作用有机结合起来，能够最大程度实现科学决策。比如，北京开展预算绩效管理改革过程中实行专家全程参与，委托第三方参与市级财政支出绩效评价工作。通过项目单位和主管部门自评、现场调研和专家评价会综合评价等程序，采用抽样调查、现场勘察等方法，反映“绩效”资料的收集和核实，扩展对资金使用利益相关者的访谈和满意度调查，最终由第三方评价机构，综合认定项目资金的评价得分及绩效等级。同时，为确保第三方评价质量，北京市财政局运用“公开竞争机制选择中介机构、民主评价打分淘汰中介机构”的方式，避免在使用中介机构时的自由裁量。

依法决策：

告别“摆平就是水平”

法治的精髓是公平正义，社会对法治的分歧最少、共识最多，法治是全社会的最大公约数。对于县域治理来说，重在依法决策、依法行政。县域治理中的公共决策如果能严格依法决策，决策时慎重考虑法律依据，严格遵循依法决策的法定程序，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定、决策结果公开和建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制等环节执行到位，全面长远考虑违法后果，就会推动公共决策民主化和科学化的进程，才能推动县域治理法治化，实现县域治理现代化。

在县域治理中，基层领导干部很多时候要直接面对和及时处理大量的问题、矛盾和突发事件，在维稳“一票否决”的压力型体制下，通过“花钱买稳定”等五花八门的手段来搞定和摆平就成为一些基层干部处理矛盾、解决问题的法宝。短期看，这样做似乎平息了事态，解决了难题，但从长期来看，类似行为践踏了法律底线，违背了法治原则，加大了治理成本，增加了社会不确定性，甚至会在局部形成负面示范效应。从推进县域治理现代化的角度来说，基层干部不依法行政，不按照法治思维和法治方式解决问题，直接污染的是群众的心灵，破坏的是县域发展的大环境，损害的则是党的执政根基。

对县域治理来说，依法决策的重点是依法行政和依法治理，县乡政府要善于依靠法律开展工作，解决难题，排难解忧，定纷止争，确保一切行为都于法有据，确保在法治轨道上进行治理。在环境突发事件日益增多，环境污染类案件判决难、执行难的背景下，贵阳市在全国率先成立环保法庭，依法治理，通过环保执法，有效推动了生态环境的治理，促进了社会稳定。2007年11月，贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、贵阳清镇市人民法院环境保护法庭成立，旨在解决作为贵阳市390余万人主要饮用水源的“两湖一库”的严重污染。据了解，贵阳先后投入10亿元治理“两湖一库”不见成效。事实表明，单一依靠行政手段很难解决污染顽疾，环境治理必须纳入法治轨道。贵阳在国内率先出台《贵阳市促进生态文明建设条例》，依托这一条例，贵阳市中院顺势而为，出台规定受理国家机关、环保组织乃至志愿者个人作为原告的环境公益诉讼案件，给环保审判的发展提供了强有力的法律支撑。比如，2012年，贵州开磷集团发生磷泄漏，致使乌江沿岸三县500多名养殖户蒙受重大财产损失，以致多次集体上访，影响社会稳定。环保法庭组织精兵强将积极协调，不厌其烦，对养殖户和企业动之以情、晓之以法，最终稳妥处理，群众合理诉求得到满足。

相反，由于公共决策的涉及面广、影响范围大，在县域治理中如果不能依法决策，公共决策不当就可能酿成突发群体性事件。比如，余杭垃圾焚烧厂事件之所以发生，在很大程度上就是相关政府在规划和建设垃圾焚烧厂厂址时没有严格依法决策，没有“先买票后上船”，而是“边上船边买票”，甚至是“上了船也不买票”。按照法律要求，该项目必须履行完法定程序后才可动工。但根据当地人反映，项目号称还未到环评阶段，但项目选址所在的矿坑，却打着“修复”的口号已经在施工了，当地人认为，矿坑越来越大，根本不是在修复。问题的关键是，在经历了群众聚集事件后，相关领导决定“无理解、不动工”，这自然是尊重民意、尊重法律的做法。但如果事件没被闹大呢，会不会就成为“既成事实”了？更进一步来说，为什么非得把事情闹大才能倒逼政府依法决策，遵守法定程序呢？实际上，一些地方就存在着类似“上了船不买票”等不符合法定程序的决策行为。■

（刘峰系全国政协委员、国家行政学院中国领导科学研究中心主任；张国玉系国家行政学院政治学部副教授）