加强国有资本经营预算监督的建议

上海人大工作研究会第二研究小组

党的十八大明确提出，人大及其常委会要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，中共上海市委要求以国资改革带动国企改革，以国有资本统一管理和国有企业分类监管为关键环节，实现率先改革突破。根据国有资本经营预算在政府全口径预算中的定位与作用，人大及其常委会加强对其进行审查和监督，对于健全人大对政府工作的促进和约束机制，完善人大审查监督方式和程序，具有重要意义。

一、本市对国有资本经营预算审查监督具有较好基础

本市国有资本经营预算起步于上世纪末，经历了对系统上市公司国有股红利实行集中管理，市国资委出资并监管企业编制支出预算，市财政局会同市国资委编制国有资本经营预算，市国资委为预算单位试编国资经营预算四个阶段。2014年市本级国有资本经营预算已正式提交市十四届人大二次会议审查。国资预算编制和管理职能由国资委调整到财政局，国资委等履行出资人职能的部门作为国资预算建议案的编报和执行部门。同时，集本市国资国企改革基本经验和深化攻坚目标的“国资国企改革20条”的推出和实施，完善国资经营预算管理的内容和抓手进一步清晰。国有资本经营预算收入收缴比例严格按照国家和本市的规定执行，该收缴部分全部按规定直接上缴国库;支出按照“用于国有经济布局结构调整、弥补国有企业改革成本和政府规定的其他支出”等三方面规定范围执行，并按预算进程列支。区县国资预算试编进程进一步加快。

二、当前深化国有资本经营预算审查监督面临的新课题

党的十八届三中全会明确了国资国企改革的总基调和国资预算监管的总任务，就是“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管”，“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”。为保证和促进这个总任务的实现，人大的审查监督显然有一些问题需要面对和解决。首先是有关的法律法规规定比较原则。《企业国有资产法》与新修改的《预算法》对应当纳入政府预算的范围与口径，在认知与衔接上需要深化。其次是操作上需要细化。从全国看，目前国企类别划分、国资收益收缴和支出比例、范围，各地各部门理解和执行不完全一致，本市也需要进一步统一思想，协调推进。现有的政府主管部门是以资金拨付为预算支出方式，而企业却是以实际使用为预算结果，资金使用的进度和效果在监管中不在一个界面。三是审查监督需要刚性约束。在市场不确定情况下，大多数企业的收益可控性差，以收定支难以体现预算的计划性，一些部门和企业积极性不高。企业不缴、少缴或者迟缴国资收益，不按预算科目和进度支出，也缺乏相应的惩诫机制。四是预算管理还有薄弱环节。本市还有少数企业既未纳入市国资委直接监管又未签订委托监管协议，游离在监管之外。预算支出总体不能满足国企发展需求，不能充分体现国有经济布局和战略性结构调整的宏观调控意图，资金运行重分配轻监管的状况不同程度的存在。预算编制收益依据不实，支出缺乏前瞻性、长远性，影响预算执行的有效性。

三、 加强人大及其常委会对国有资本经营预算审查监督的建议

国有资本经营预算与公共财政预算相比，虽然盘子小，收和支渠道受限，但就其对国民经济和社会发展的意义而言，一点也不可轻视。建设规范高效的国有资本经营预算管理和监督体系，不仅是国资国企改革的题中应有之义，也是提升人大履职效能，坚持完善人民代表大会制度的重要课题，是检验人大工作成效的一个重要指标。

（一）要在推进国资国企改革进程中加强国资经营预算审查监督

根据党的十八届三中全会精神，要围绕“完善覆盖全部经营性国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度”目标，督促和帮助政府致力于深化改革、制度创新，完善管理，总体推进。人大及其常委会对其预算的审查监督应当关注全局、培育典型、研究薄弱点，催化正能量。《企业国有资产法》“对国有资本收益作出支出安排的收支预算”，和《预算法》“建立健全国有资本经营预算制度，对取得的国有资本收入及其支出实行预算管理”，讲的既是对国有资本的实际收益作预算安排，又有对资本经营制度性要求的意思。应该是两个轮子一起转，目标牵引现实，协调滚动落实。建议常委会每年听取和审议市政府或者其有关部门一到两次国资国企改革和实施国有资本经营预算的专题报告。对加强国有资本经营预算审查监督既作制度性、框架性设计，又发挥专门委员会和人大代表的资源优势，适时组织代表视察和专题调研，积极探索完善对政府全口径预算包括国有资本经营预算的监督。财经委、预算工委、人事代表工委等部门拟应共同长期关注，协同推进。争取在本届任期内，基本完善包括对国有资本经营预算在内的预算审查监督体系，基本完善预算审查监督的工作流程和操作规范。

（二）要突出重点环节深化国有资本经营预算审查监督

国有资本经营预算审查监督既要有全局视野、全面覆盖，又要突出重点，抓住关键。国有资本经营预算审查监督的实质是审查国有资本经营的方向和成果，而国资流动平台的规范运作和资本经营决策是前提和保障。因此，人大及其常委会不能局限于事后监督。对国有资本发展规划、国有资产功能的拓展和实现，人大相关机构要作为一项重点工作适时介入，长期跟踪，保持相关信息的及时和畅通，并及时提出意见和建议，严格监督有关法律法规和重要决策的执行情况，防止部门利益损害全局和长远利益，必要时提请常委会进行专题审议。同时，政府及其国资管理部门要根据十八大报告和相关法律法规要求，在对国企和国资作重要改革，或者对国有资本经营预算管理推行重要举措时，应当及时向人大常委会或者相关工作机构报告，听取意见，必要时应当提请常委会作出专门决定或者决议。市委根据十八大要求提出，要“逐步提高国有资本收益上缴比例，到2020年不低于30%”，“国有收益原则上按照产业调整发展、基础设施建设、民生社会保障各三分之一安排支出”、“建立国资收益资金使用评价制度”等优化国资监管体制机制的具体工作要求。市人大及其常委会要咬住这些目标，与相关部门共同研究制定扎实有序的节点，努力推进。尤其是要落实委托监管责任，加强对受托者的跟踪监督，保证国有资本收益收缴比例稳步提高。要结合贯彻新修订的《预算法》和国务院关于预算管理改革的决定，实现人大全口径预算审查监督更加规范。和政府公共预算一样，国有资本经营预算投资和收益审查是重中之重，经济和社会效益是监督的唯一指标导向。要督促政府相关部门增强法律法规和中央市委重要决策的执行力，健全管理、严肃纪律，锻炼队伍，提高效益。

（三）探索创新国有资本经营预算审查监督新路径

国有资本经营预算是政府预算的重要组成部分，其编制、审查、执行、调整和决算，都必须严格依法按程序进行。同时，提高审查监督的质量和实效，要与时俱进，不断完善。要完善国有资本经营预算的编制内容和方法。积极推进预算管理全覆盖，并探索中长期预算编制方法。严格按中央要求进度和比例，逐年增加国有资本经营预算的收入规模和收缴范围。对不同类型企业实行分类考核和分类监督，对混合型企业作精细区分、统筹管理。要夯实国有资本经营预算审查监督基础。加强分类管理，细化预算收支科目，增强预算执行约束，强化审计和社会监督，加快信息公开步伐。不断完善、细化向人大提供完整的报告及报表和说明，优化预算方案的形成机制。探索国有资本经营预算与政府公共预算、基金预算和社会保障预算相互衔接、互为补充的全口径预算体系，及其审查监督机制。细化常委会和相关机构日常监督的途径和规范。要解决好预算编制和执行在时限上与公共预算的落差，研究有效的并轨节点和相关措施。要有制度化的规定，明确常委会相关机构和人大代表提前介入审查的时间段，为预算草案的细化完善提供时间上的保证。完善代表大会代表会前解读、会中审议，乃至询问、提修正案甚至质询的程序。建议人民代表大会增加代表审议预算的时间安排，同时也可以安排对国有资本经营预算进行单项或者专题审议。

（四）提高对国有资本经营预算审查监督法制化规范化水平

要围绕着增强国有企业活力和国有经济整体竞争力的目标，促进预算管理体制的完善，提高预算收支的完整和效益性，分别做好事前、事中和事后审查监督，设计和完善相应的规范。要积极探索适应国资预算特点，与公共财政预算审查监督互为适应互为补充融合的方式和途径，并在实践中不断充实完善。同时，可以借鉴兄弟省市的做法，从法规层面为国资国企改革和预算审查监督提供支撑。在总结相关规章实施经验的基础上，提升相应规范法律效能，争取在本届人大任期内完成地方立法，以法制来保障改革，用改革来完善法制，提升本市全口径预算审查监督的水平和效能。