依法依规推进国资国企改革

朱洪超

十八届三中、四中全会开启国资国企改革新篇章

党的十八大报告提出了全面建成小康社会，十八届三中全会提出了全面深化改革，十八届四中全会提出了全面推进依法治国，这“三个全面”是有机统一的顶层设计和整体部署。全面深化改革，是经济发展新常态下保持中高速增长的终极动力;全面依法治国，是提升国家治理能力、建成社会主义市场经济的根本保障。同时，两者之间也存在着相互依存、相互促进的关系。全面深化改革需要法治保障，全面推进依法治国也需要深化改革。因此，只有一手抓改革，一手抓法治，两轮驱动，两翼齐飞，共同富裕的小康社会才有望早日建成。这既是启动新一轮国资国企改革的宏观背景，也是推进国资国企改革过程中必须把握的基本逻辑。

自十八届三中全会提出“要积极发展混合所有制经济，以管资本为主加强国有资产监管”以来，中央和地方都加快了推进国资国企改革步伐。国务院专门成立了国有企业改革领导小组，国资委设立4个专项小组，加强对改革方案的调研与制订。2013年12月17日，上海率先出台了“国资国企改革20条”，在本轮改革浪潮中成功打响了第一枪，并在国企分类监管、混合所有制改革、国资流动平台建设、国企走向海外等几大主要方向上持续发力，成为了全国改革的领头羊和学习样板。迄今为止，全国已有超过20个省市地区发布了国资国企改革方案。其共同之处，是将发展混合所有制经济作为重中之重;差异之处，在于东部经济发达、国企基础较好的区域更强调优化国资布局、提升企业国际竞争力，而经济欠发达或者国企基础较差区域更强调国有资本保值增值和资本化率。

2014年7月15日，国务院国有资产监督管理委员会在所监管的央企中，选择试点企业启动了以管资本为主加强国有资产监管、发展混合所有制经济、完善法人治理结构、国企负责人重点监督的纪检监察方式等“四项改革”，标志着改革在央企中拉开序幕。目前，中央层面的改革总体方案正在紧锣密鼓地设计之中，预计将于上半年出台，围绕这一“顶层设计”，还将出台多个主要配套方案，这也必将进一步推进国资国企改革走向深入。

法治视角下对国资国企改革的思考与认识

十四届四中全会提出，“坚持按照法治方式推进改革”。本轮国资国企改革中，允许地方创新性探索、央企选择试点稳步推进，以及“广泛调研、统筹设计、审慎论证”的各级方案制定过程，本身就体现了此轮国资国企改革中政府正在自觉运用法治思维和方式。但是由于中央层面的方案尚未出台，因此对于先行的改革举措及未来的改革路径也存在着诸多争议，出现了一些不依法依规、急功冒进的苗头。结合对本轮国资国企改革的观察与思考，从法治视角看国资国企改革还有若干观念与认识需要进一步厘清。

一是国资国企改革本身就需要与时俱进地变法。国资国企改革牵扯面广、涉及利益关系错综复杂，只有将改革中各类利益相关者的关系都调整好、合法权益都保护好，才能够确保改革的成功。而法律是调节社会各方利益关系、保护合法权益最根本也最有效的形式。过去十几年国资国企改革历程也表明，改革实践呼唤法治，法治只有及时回应改革，引领改革方向，才有助于解决改革问题，固化改革成就。

十八届四中全会强调“立法先行”、“发挥立法的引领和推动作用”，这是对过去“摸着石头过河”的改革逻辑的一种纠正，也意味着国资国企改革的模式将发生重大变化。因此，除了应加强宏观政策指导，更应结合新的改革形势，针对法治建设还存在的不适应、不符合问题，实事求是、与时俱进地分类做好相关法律“立、改、废、释”工作，从而降低立法滞后性的影响，使“善治”建立在“良法”基础之上。

二是推进国资国企业改革必须依法依规。新一轮国企改革的大幕已经正式拉开。国资国企改革是一项硬任务，谁也不能动摇，更不能成为阻力。但是，这项改革又是动一发而牵全身的“硬骨头”。面对“难啃”的改革硬骨头，更需要用法治思维和法治方式推进改革，不能以“出政绩”的“竞赛”心态缩减法治环节。目前各级政府出台的改革方案，为推进国资国企改革提供了基本方向与路径，并允许企业结合实际情况“一企一策”推进改革。但是，在“一企一策”的具体操作中，仍然存在着法治思维力度不够、重大决策论证不够、执行过程依法依规不够等现象。

因此，必须进一步强调国企在改革过程中首先要把好法治关，要把现行法律遵守好、执行好。在重大决策过程中，国有企业决策层应当把法治方式作为推进改革的行为准则，严格遵守“三重一大”，确保决策的民主化和科学化，严防国有资产流失和新的腐败产生。在具体实施过程中，各级人员必须自觉践行法治原则，坚持依法办事、维护各方合法权益，使改革的全过程做到可监管、可检查、可追溯。

三是深化国资国企业改革必须充分发挥企业法律人才作用。依法治国践行到企业便是依法治企。只有通过依法治企，国资国企改革才能少走弯路、降低风险，增强国有经济活力、控制力和影响力的改革目的才能更好更快地实现。随着国资国企改革的逐步深入，战略投资者引进、重大资产处置、企业兼并重组、海外投资等经济活动日益增多，由此带来的法律风险也急剧上升，对于法律技术娴熟运用的要求也明显提高。

统计表明，近3年来中央企业的法律顾问通过与社会律师的密切配合和广泛合作，妥善处理与应对了一系列重大法律纠纷案件，直接或者间接为企业挽回的经济损失超过了560亿元。因此，在法治轨道上深化国资国企改革，必须充分发挥企业法律人才的作用，在岗位设置、战略决策参与、经营管理建议、薪酬福利、教育培训等方面给予更有力的制度保障，充分显现国资国企改革中的法律价值，使法律风险管理能力成为国企核心竞争力的有机构成。

以法治方式进一步推进上海市国资国企改革的几点建议

上海市在新一轮国资国企改革中创全国之先，在进一步推进国资国企改革中更应贯彻十八届四中全会“全面依法治国”精神，领全国之潮。对于以法治方式进一步推进上海市国资国企改革，有以下几点建议：

一是坚持问题导向，完善法律法规体系。在深化改革阶段，既要在完善顶层设计上努力，更要在规范操作下大功夫。应针对前期改革实践，加强基层调研，及时总结评估政策效应，系统梳理制约改革深化的瓶颈问题，积极行使地方立法权或以特别授权方式，充分发挥立法引导作用，在国资委定位及管理权限与履责方式、投资平台运营管理及其监管模式、国企分类的定性定量标准及转换途径、国有资产评估定价及交易机制、混合产权及海外资产监管办法、不同类型国企领导人选聘考核激励机制等方面率先突破，进一步打消深化改革的各种顾虑，并为依法依规推进改革提供基本依据。

二是多措并举，提升法治思维。在舆论导向上，应进一步加大对国资国企改革必须依法依规、公正公平、阳光透明操作的广泛宣传;在组织保障上，出台重大决策与具体操作必须吸收法律专业人才参与的刚性规定;在制度设计上，要求对于法律工作者建议未得到采纳的情况必须给予明确的书面解释，并列举法律工作者可行使一票否决权的具体情境。

三是强化跟踪评估，推进法治方式。应进一步创新工作方式，有效利用人大、政协、工会以及律师事务所、新闻媒体等社会力量，构建多元化的跟踪评估机制，形成全方位、全过程的跟踪评估体系，加强对依法依规深化国资国企改革的有效监督。对于改革实践中对于产生重大经济损失和不良影响的事件，要严格法律追究，提升处治力度，切实维护法律尊严。

四是加强企业法律人才队伍建设，建立健全依法治企体系。应进一步强化改革思维、法治思维与国资国企改革实践的对接与运用，加大国资国企改革相关知识与相关法律业务、技术的培训，加快打造适应市场化、国际化发展的复合型国企法律人才队伍，使企业法律人才成为推进国资国企改革和企业持续发展不可或缺、举足轻重的核心人才。应进一步在国企贯彻落实“全国依法治国”精神，以发挥企业法律人才作用为着力点，以完善公司治理结构为切入点，建立健全依法企体系，充分彰显法律的经济价值。

（作者系上海市人大代表，上海联合律师事务所主任）