关于区县人大参与立法工作的思考

李葳萍

深入推进科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径。党的十八届三中、四中全会对此提出了一系列要求，这次《立法法》的修改也处处彰显了科学立法和民主立法的精神。区县级人大虽然没有立法权，但是在完善立法工作机制，推进科学立法和民主立法中有着自身优势，发挥着重要作用。区县级人大参与立法工作，既是提高立法工作水平的要求，也是增强区县人大工作实效的内在需要。我们要结合区情实际和区人大的履职实践，积极参与市人大立法工作，努力在推进全市的民主法治建设中作出应有的贡献。

一、区县人大常委会参与市人大立法工作的优势

从法律赋予区县人大常委会的职能以及区县人大常委会工作实际来看，区县人大常委会参与立法工作的优势主要体现在“三个性”上：

（一）区县人大与基层和人民群众的联系更加紧密，区县人大参与立法工作，使得立法工作更具民主性。相较于全国人大和市人大，区县人大代表由选民直接选举，与人民群众有着直接联系，能够充分反映和表达不同利益群体的多元化需求。特别是与民生工作相关的地方性法规，在立法过程中更加需要充分听取基层民意，使法规更加“接地气”。同时，相较于社会公众直接参与立法，区县人大常委会的参与更加理性和规范，有利于形成共识。因此，区县人大常委会的参与为立法工作的触角深入到基层，扩宽了渠道，使得民主立法落到实处。

（二）相对全市的面上情况，以及具体领域法律的专业性，各区县的差异性和综合性就显得突出，区县人大参与立法工作，就使得立法工作更具科学性。市人大立法要考虑全市情况，而各区县发展不平衡，立法需求都不一样，区县人大的参与能够使立法工作处理好一般性和特殊性的关系，考虑到各区县的实际情况，在保持法规统一性的同时尊重各区县实际情况的差异性，兼顾一般和个别。同时，法规在区县的执行具有较强的综合性，因此，在立法过程中，区县的参与能够较好地平衡法规的专业性和综合性的关系，在破除立法部门主义、消除部门利益等方面起到一定的积极作用，从而使得立法更具科学。

（三）区县在实施法律过程中发现问题更加及时和敏锐，区县人大参与立法后评估，使得立法工作更具实效性。区县人大常委会在对“一府两院”开展工作监督和法律监督过程中，能够敏锐地发现法律法规在制定和具体执行中存在的问题，通过立法建议，这些问题可以成为立法和修法的依据。

二、区县人大常委会参与市人大立法工作的主要途径

从目前施行的《上海市制定地方性法规条例》对市人大及其常委会制定地方性法规的程序规定和工作机制来看，联系近年来工作实践，区县人大常委会参与市人大立法工作主要有以下三种途径：

（一）上下联动。一是监督工作的上下联动。目前，市人大与区县人大已经形成了良好的联动工作机制，在确定年度工作项目时能够很好地对接，形成工作合力。在开展监督调研和执法检查过程中，有关专门委员会和区县人大常委会相关工委通过联动开展调研、视察，及时发现法律法规在制定和执行中存在的问题，为市人大确定立法选题和项目提供线索、依据。比如，前几年市区联动对养犬管理条例、控烟条例的实施情况开展调研，为市人大修订相关法律提供依据。二是市、区人大代表的联动。市、区人大代表通过日常联系活动或联动开展专题调研和视察活动，形成立法建议，由某一位或几位参加活动的市人大代表按照规定的程序向市人大或常委会提出地方性法规案，或以代表议案、建议等形式向市人大常委会提出立法建议并要求办理。

（二）直接参与。一是区县人大常委会参与立法选题征集和立法调研。在立法选题征集过程中，区人大对“一府两院”开展法律监督和工作监督过程中发现的法律法规制定和执行方面的问题，以及区人大代表在下社区联系人民群众时收集到的意见建议，可以作为立法建议或立法选题直接向市人大提出。同时，区县人大可以发挥自身贴近基层、贴近群众的优势，根据市人大立法调研的需要深入基层了解情况，听取意见，为市人大更好地起草和审议法规提供支撑。二是区人大代表直接参与立法调研。区人大代表大多来自基层一线，对基层的情况比较熟悉，具有广泛的代表性，且有的代表在平衡群众利益诉求方面有较丰富的经验，可以参与到立法听证会、座谈会等立法调研活动中去。

（三）搭建平台。科学立法、民主立法需要倾听社会各方的声音，同时，随着“开门立法”理念的不断深入，社会公众参与立法工作的呼声不断高涨。区县人大常委会本身具有贴近基层的优势，且在街道、居民区都有代表联络服务机构，拥有较好的联系沟通代表和选民的平台和渠道，因此可以为市人大开展立法工作搭建与基层和社会各方沟通交流的平台，通过组织召开座谈会、开展意见建议征询、深入实地调研等方式汇集民意，聚合民智，拓宽公民有序参与立法的途径。

三、对区县人大常委会参与市人大立法工作的几点建议

（一）加强制度建设，促使立法更加规范有效。一是市人大要完善相关工作制度，明确区县人大常委会参与地方立法的地位、范围和形式，提出可操作性强的具体要求和任务，使区县人大参与立法工作更加制度化、规范化。二是区县人大要通过现有的制度活动设计，主动将参与立法工作与开展监督工作相结合、与开展代表工作相结合，并予以常态化、规范化，形成长效机制，真正将人民群众的意见和真实意愿表达，通过人大代表、通过人大常委会的参与，体现到地方立法的全过程中去。

（二）加强能力建设，提高立法参与的水平。一是市人大要加强对区县参与立法工作的学习和培训，提高法治思维和法律素养，提升参与立法工作的专业化水平。二是区县人大常委会要不断提高发现问题、分析问题和解决问题的能力和水平，增强监督工作实效，为提出高质量的立法建议奠定基础。三是配合市人大建立和健全基层立法联系点制度，发挥立法联系点对立法工作的支撑作用，提高法规的针对性和可操作性。

（三）加强法律监督，发挥区县人大在法治建设中的应有作用。区县人大常委会把加强法律监督，特别是执法检查和规范性文件备案审查与立法参与相结合，可以取得事半功倍的成效。一是将立法评估与执法检查有机结合起来，区县人大常委会通过对地方性法规的执法检查，及时发现法规实施的一些问题和对法规修改的建议，为立法评估的开展奠定基础。二是在开展规范性文件备案审查过程中，对审查中发现的问题要深入思考，追溯到地方性法规本身，为立法评估提供参考；对备案时发现的可能存在立法盲点的内容，如富有创新意义或结合本地特点的工作，可以为立法选题提供有益的参考。总之，完善规范性文件合法性审查机制，努力为立法参与打下坚实基础。 （作者系静安区人大常委会主任）