政府购买公共服务中的风险及其防范与治理

孙晓莉

摘要：政府购买社会服务过程中存在着多种管理风险点，需要加以研究和有效防范。针对风险发生原因，防范与治理对策是：在分类的基础上，保障公共服务购买标准条件程序等的透明化，减少确定“跟谁购买”的自由裁量权；建立透明的供给方遴选机制，确立社会组织的主体独立性，创造适合于“被购买方”公平竞争的环境；建立有效、持续的双向激励和约束机制，防止出现“购买结果不达标”的情况。

关键词：政府购买；公共服务；风险；防范与治理；制度设计；公平竞争

中图分类号：D63

文献标志码：A

文章编号：1002-7408201507-0008-04

政府购买社会服务是当前公共管理实务界和学术界的一个热点课题。其中，如何认识和治理公共服务购买过程中的风险，是值得关注和研究的重要内容。风险可以区分为内生性系统风险与外生性管理风险，前者是系统或组织运行必然伴随的风险；而后者则是管理漏洞、制度缺陷造成的风险。政府购买社会服务过程中存在着多种管理风险点，需要认真研究和防范。

一、主要风险因素分析

根据笔者对相关理论与实践的研究，主要风险因素种类多样，从主体上来分析，买方存在着确定“跟谁购买”的自由裁量权过大的风险；卖方存在着身份竞争、资质门槛等先天的不公平性；从买方和卖方共存的关系来看，存在着监管过程中的主客观失职以及购买结果不达标的责任流失风险。从阶段上来说，起始阶段、中间阶段以及后续阶段，都存在着不同的风险点见图1。

具体来说，主要包括以下内容：

第一，确定“跟谁购买”的买方自由裁量权过大的随意性风险。政治意愿的强烈程度在很大程度上影响着新事物、新做法、新政策的推行情况和事务本身的运行状况。自国务院2013年出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意[HJ165mm]

见》以来，相关部委和地方纷纷积极予以回应，表示将按照国务院“凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买，着力支持和促进政府职能转变和事业单位分类改革”的要求，来进一步加大政府购买服务力度，逐步使政府购买服务成为政府提供公共服务的重要方式。在目前的经济社会发展形势下，加大政府购买公共服务的力度不仅仅承载着政府行政体制改革、加快服务型政府建设的要求，而且还承担着调整产业结构，带动民营企业、服务业发展，稳增长、惠民生的特殊使命。

按照新制度主义的解释， 制度建设来自具有战略性地位和社会技能娴熟的“制度企业家”的推动。制度企业家概念强调的是行动者在推进制度建设中的主动精神。[1]就购买公共服务来说，地方政府是关键的行动主体，扮演着“制度企业家”的角色，它既有推动制度建设的主动精神，也有在压力型体制下完成任务的组织外部环境的要求，最终在两方面因素的共同作用下形成新的治理逻辑。地方政府在购买社会服务过程中承担着委托人的角色，而社会服务的实际提供者，无论是社会组织，还是企事业单位，实质上扮演着代理人角色。

委托-代理的困境主要在于两方面：一是有些社会服务由于本身特性如受益主体范围、专业技术要求、投资回报率等的差异，不一定就适合采用竞争性购买的方式，而很可能更适合于采用定向委托或者内部招标等非竞争性的方式进行购买见表1。有关这一问题国内不少学者曾经做过探讨。[2]二是在信息不对称和不透明的情况下，委托方很难充分掌握委托对象的情况，有时甚至发生委托-代理合谋的情况。研究表明，公共部门合同外包是西方国家腐败产生的主要诱因之一。 美英等国家都发生过政府部门领导在服务外包过程中接受私人承包公司贿赂的事件。[HJ]

目前大多数地方政府部门在社会服务的采购方式、供应商资格、评标办法、合同管理等方面没有做专门详尽的规定。 [3]这样一来，哪些社会服务适合采用非竞争性购买，哪些机构可以成为政府购买社会服务的对象，在实际运行过程中可能并不完全取决于公认的专业性、技术性和权威性。在行政意愿而非市场和社会主体自主意愿占主导的情况下，部门领导人或相关决策者的主观意愿发挥作用的空间增大。一旦社会服务外包欠缺规范流程、发包预算信息不公开、监督机制不完善，很容易诱发主观设租和客体有意寻租等现象。

第二，“被购买方”身份竞争的机会的非公平性。社会力量之间的竞争是公共服务发展过程中不可或缺的組成部分。按照国务院办公厅2013年《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》的规定，政府购买社会服务是行政机关、参照行政管理职能的事业单位、纳入行政编制管理经费由财政管理的群团组织，通过购买服务方式提供社会服务。这里的社会力量，既包括社会组织，也包括企业和部分事业单位。

由于生存状况的差异和相关资源的稀缺性，各种社会力量为了实现各自目标而在某个点、某个层次或某个范围内进行角逐和博弈的行为、现象、过程或状态是客观存在的。一定意义上说，竞争的存在是以资源的有限为前提的，它强调人们根据规则来争夺某种有限的资源。且不说在社会服务领域引入市场机制只能是一种“准市场”制度环境，或者说是一种类似市场的制度环境，只能是把市场机制的某些成分引入社会服务领域，建立社会服务的准市场制度环境，而不是把完全意义上的自由市场机制搬进公共服务领域。[4]而且，即使在有竞争性的公共服务领域，也存在着竞争机会上的不公平性。这种机会非公平性又大致分为自身不足和外在约束两种情况。

我国的社会组织经过几十年的发展，已经具有了一定基础，但相对于企业和部分事业单位而言，无论是在规模、层次和质量上，仍然总体上属于弱势。特别是在欠发达地区，这个问题就更为突出，真正“能够承接政府购买服务的主体普遍十分不足”。[5]

除了自身的总体弱小性之外，政策层面还存在一些不利于社会组织参与到公共服务提供过程中来的限制性条件。相比较于一些事业单位在参与中具有“自己人”的体制性竞争优势，没有官方背景的社会组织在原初机会上就丧失了参与的平等性。如，地方政府关于购买公共服务的指导意见中都设置了很多条件，比如说必须要登记注册，具有一定的办公场所以及完成年检等；或者要求通过“枢纽型”社会组织即工、青、妇等社会团体，来组织申报申请政府购买。这些前置条件使得部分小型社会组织在先天竞争时就面临着不利的地位。

我国的《政府采购法》第9条与《中小企业促进法》第34条同时有政府采购应当对中小企业优先的规定，但是实际效果却并不明显。《中小企业促进法》并没有对政府部门落实中小企业政府采购监督提供法律层面的说明。《政府采购法》在第六章规定了要对政府采购进行监督检查，但并没有明确规定监督职责。2012年出台的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》主要是从预留份额等方式支持国内中小企业发展做了规定，但是对于如何组织实施并没有详细的操作办法。此外，中小企业自身也面临着其他一些问题，如资金短缺、融资困难一直制约着自身的发展，政府购买社会服务资金有时并不是一次性发放，一般来说，按项目申请，企业获得资金需要各种程序，同时，按照绩效，分阶段给付资金。这意味着，起始阶段的公共服务提供费用，需要企业先行垫付，对中小企业来说会面临一定经济压力，这也在相当程度上限制了其参与公共服务领域的竞争力。

在以上这种基础上展开的竞争，先天地就不在同一起跑线上。这种竞争有可能会加速政府购买公共服务中的“马太效应”，形成公共服务提供格局的进一步失衡。

第三，“购买结果不达标”的责任落空风险。购买公共服务实质上是一个调动各方力量共同实现向社会公众提供公共服务的过程。其中，购买方和公共服务提供方的目标是多维的，不完全一致。购买方的目标以实现效益为主，这是一种综合性效益，具体体现为完成政治部署、降低财政负担的经济考虑，提升行政效率以及维护公共服务可获得性和相对公正性等等。而公共服务提供者的目标主要以获得利润为主，兼具赢得政府和社会认可，打造品牌的考虑。购买方和公共服务提供者之间的关系以合同为基础，其中的运行机制包括信息机制、激励机制和约束机制等是否健全构成这种合同关系能否正常履行的关键，也是保障购买到的公共服务能够实现预期目标的重要手段。

客观实践中，信息机制容易出现不对称、不完全以及扭曲的问题；激勵机制容易出现软化；约束机制容易出现虚化和后置的问题。这样一来，购买公共服务的合同管理的三大运行机制如果缺失或无效，就很难真正实现预期的政策目标，甚至会出现结构性风险。

而且，由于目前购买服务的相关配套制度建设相对落后，如对社会组织提供的服务，由于事前缺少详细的标准，因而事后也很难进行科学评估。如对政府来说，吸引社会资本参与公共服务的目的之一是缓解提供公共服务的成本负担，这往往会使一些公共服务项目招标时出现“低价者得”的现象，这就可能导致项目建成运营后的质量和效率。另外，还有公众享受公共服务的可及性或者成本难以保证的情况。2006年底，甘肃兰州供水集团向社会公开招标转让其45%的股权，资产评估价格约4亿多元。当时包括法国威立雅水务集团在内的三家公司参加了竞标，最终威立雅以171亿元的报价获得了兰州供水集团45%的股权，期限是30年。而另外两家参加竞标的机构报价分别只有45亿元和28亿元。兰州威立雅公司在运营水务集团后便开始以各种理由要求提高当地水价。它提出的三个涨价理由是：人工、原材料等费用上涨；水资源节约利用和为城市管网建设大量投资。但社会上质疑最多的是：难道当年的高溢价收购，如今要用水价上涨加重百姓负担来埋单？ [6]公众和政府在这种情况下对公共服务承包方的约束作用显得很薄弱。

还有一种情况在实践中比较普遍，即由于政府部门事务繁杂，自身监管力量不足，政府之外的其他专业人士和第三方机构也很难做到真正的监管，所以政府部门对购买服务项目的选择以及确定公共服务承包者上，对于后期的监管往往显得有点力不从心，对政府购买服务的过程监督检查力度不够。这样容易诱发个别承包商损害服务对象权益的情况，也影响政府购买服务的预期成效。[7]

二、风险的防范与治理

那么，如何有效地防范与治理政府购买公共服务的上述风险呢？众所周知， 系统的内生性风险是系统或组织运行的产物，难以彻底根除；而外生性风险往往是制度缺陷和管理漏洞造成的，可以通过改进管理加以控制。上述的三大风险就其来源来说都是管理性风险，可以通过制度设计、程序和机制等来进行防范与治理。正如卡尔·波普尔指出的那样，“我们需要与其说是好的人，还不如说是好的制度。”[8]

第一，在分类的基础上，保障公共服务购买标准条件程序等的透明化，减少买方确定“跟谁购买”的自由裁量权。公共服务可以分为教育、医疗卫生、社会保障、就业、收入分配、公共住房、科技文化、公共安全、环境保护以及基础设施等十大类，其中每一类又可以分为基本公共服务和非基本公共服务两种。应研究探讨哪些公共服务适用于采用竞争性购买的形式面向社会公开招标，哪些适用于采用非竞争性购买的形式如定向招标、定向委托等，哪些不适合采用购买的方式，建立公共服务购买目录。

很多发达国家购买公共服务都有事前评估过程。先做需求调查，摸清社会公众所想所需，然后再编制目录，减少服务提供和服务购买的盲目性。目前我国已经进入到一个需求多样化的阶段，社会公众对公共服务的需求出现了多层次、多样化的趋势，可以按照“先易后难、积极稳妥”的原则，先选择一些便于操作、条件比较成熟的公共服务项目进行政府购买，然后逐步增加购买服务内容。截至目前，国内省市级政府纷纷制定了《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》，列出了“政府购买服务清单”。在这些“服务采购清单”中，既考虑了满足现实需求，也往往考虑到了结合实践的发展和情况的变化进行动态调整的问题。如，2014年，深圳在推出了《深圳市政府购买服务目录》和《深圳市政府购买服务负面清单的混合清单》。总体来看，关于“买什么”这一方面存在的争议已经不太大。现在的关键是，在确定了是否适合以及适合通过哪种形式进行购买方式来提供公共服务之后，良好正当的购买规范包括购买标准、条件、程序等是预防风险、防止腐败的重要保障。政府要加强投资项目招标环节的透明度，建立畅通的信息发布渠道，消除信息发布和获知的不公平，减少确定“跟谁购买”的自由裁量权，有效引导更多的社会组织进入政府公共服务项目，从而实现更充分的市场竞争。

第二，建立透明的供给方遴选机制，确立社会组织的主体独立性，创造适合于“被购买方”公平竞争的环境。政府的政策不应使业已存在的差距扩大，而应使公共服务提供者的“候选人”在资源配置中处于平等和公平竞争的环境。要保证竞争的公平性，就要给予竞争者公平的竞争条件，即制定对每个竞争者具有同样约束力的竞争规则，而且还要在制定规则时给予每个竞争者同等的取胜机会，即按照比例平等的原则给予优者以不利而给予劣者以优待。正如哈耶克指出的那样，不仅参加的机会是平等，获胜的机会同样是平等的。“只有人人的机会是同样的，那么大家就都站在同一个‘起跑线’上进行较量，这才是真正的‘平等’。”[9]将政府购买公共服务的需求与社会组织提供服务的资源和意愿有效对接，定期发布政府购买服务的需求信息，引导动员符合条件的社会组织承接服务项目，保障竞标过程的公开公平公正。

另外，还要确立社会组织的主体独立性。购买只有满足了契约关系的基本条件， 才能达到政府购买公共服务的应有效能，不至于重新陷入政事不分的困境。在政策制定、合约订立、服务管理、评估监督等各个环节，保持政府与民间组织之间的法治关系而非行政关系，是非常重要的。法治關系包括明确权责、购买标的清晰、目标管理、第三方评估等机制。[10]

第三，建立有效、持续的双向激励和约束机制，防止出现“购买结果不达标”的情况。一是对公共服务需求方的激励和约束机制。建立政府官员的廉政预期收益制度，减少购买公共服务过程中的寻租空间；建立有效的监督平台，做到政府发包，权力机构监督，形成各级人大监督和社会舆论、服务供应商同行监督共同发力的多维监督机制。构建严厉的惩处问责机制，对违规、暗箱操作等行为进行严厉的惩处问责。二是对公共服务供给方的激励和约束机制。在采用竞争性购买或者委托购买前要严格审查，只有初步符合竞争条件的社会组织才有资格收到竞标邀请函，进行下一步资格考察，直至最终签订公共服务购买合同。签订合同之后还要持续加强对供应商的监督考核，通过制定具体的量化指标，对中标社会组织进行监督考核，确保公共服务的质量和水平。合同履行后，基于服务效果评估，确定是否以后继续合作。

另外，从长远来看，政府有必要通过政策和资金等手段来积极扶持和培育公共服务提供商，提高其参与竞争的能力。如现行税制下，适用于服务行业的营业税抑制了服务行业发展的活力。很多公共服务本身属于企业不愿进入的非营利领域，由非营利组织在提供服务，尤其像社区养老、矫正、戒毒、扶贫、心理咨询等。为了培育这些领域内社会机构发展壮大，应该给予一定程度税收减免。

最终，要通过持续有效的双向激励和约束机制的运行，实现预期的降低公共服务成本以及购买方、提供方和社会公众综合效益最大化。

参考文献：

[1]王卫城市治理中的公私伙伴关系：一个街道公共服务外包的实证研究[M] 广东社会科学， 2010，（3）

[2]任建新，李浩 上海政府购买公共服务发展方向：独立性购买[N] 东方早报，2012-12-04

[3]叶海瑛宁波市政府购买服务的实践与思考[J] 中国行政管理， 2015，（1）

[4]杨安华回购公共服务：后民营化时代公共管理的新议题[J] 政治学研究， 2014，（5）

[5]罗洋 欠发达地区政府购买服务存在的问题与对策[J] 中国财政， 2014，（21）

[6]康劲天价收购背后的利益博弈[N] 工人日报， 2009-06-27

[7]姜朝裕，王韬宁波镇海政府购买公共服务风险及管控机制[J] 中国招标， 2015，（3）

[8]卡尔·波普尔猜想与反驳：科学知识的增长[M]傅季重，译 上海译文出版社， 1972∶491

[9]靳玉英自由主义的旗手——弗·冯·哈耶克[M]石家庄：河北大学出版社， 2001∶157

[10]苏明， 贾西津中国政府购买公共服务研究[J]财政研究， 2010，（1）