北京地铁涨价后的钱去哪儿了？

乔宠如

1210万人次！

五一前夕，北京地铁单日客流再创新高，大幅度超越了2014年4月30日创下的1156万人次的纪录，而工作日客流量更是早已回到了调价前千万人次的水平。与此同时，交通部门的统计数据却显示，今年一季度，全市18条轨道线路共发生46起突发事件，比去年同期增加了142%。

价格调高了，客流量没有减少，安全性也大不如前。人们不禁要问，地铁票制票价调整究竟意义何在？票款收入增长几何？新增收益又被用来做什么了？

涨价的逻辑

从北京地铁1号线最西端的苹果园站出来，再向北走几百米，眼见的是一排排低矮的平房、写满墙壁的房屋闲置出租电话和污水横流、尘土飞扬的石板小巷。这就是昔日地铁乞讨者的聚居地、人称“乞丐村”的金顶山村。

随着北京地铁票制票价调整以及《北京市轨道交通运营安全条例》的正式实施，地铁卖艺乞讨者受到严查。“大部分乞丐都搬走了。”一家三口租住在金顶山村的老洪发现，今年以来，原本聚居于此、每天早出晚归的乞丐们纷纷不见踪影，只剩下几个“熟面孔”。“现在地铁这么贵，我们可能年底也要回甘肃老家了。”他说。

老洪不是地铁乞讨者，但他的工作同样与地铁息息相关。深夜，他与工友乘坐末班地铁前往需要施工的地铁站，“抹腻子、砌砖”。工作3小时后，在站台稍事休整，等待首班地铁发车，再睡眼惺忪地回到西五环外的住处。

“干了一晚上活儿，我才挣130块钱。可光是从苹果园坐地铁到四惠东，往返就要14块钱。”老洪告诉《经济》记者，尽管做的是地铁站的装修工作，但他和工友们也必须买票才能进站。而且不是每天晚上都有上工的机会，他们几乎享受不到票价优惠政策。“一个月房租就要500块，还有水电费、生活费。原来地铁单程只要两块钱的时候还好，现在真的太贵了，我觉得北京就是想让我们这些外地人都离开。”

2014年12月28日，6号线二期、7号线、15号线一期西段和14号线东段开通试运营，而北京地铁却告别持续了7年之久的“2元时代”。

6公里内每人次3元，6-12公里每人次4元，12-32公里每10公里加1元，32公里以上每20公里加1元，票价就封顶。

像老洪一样，千千万万依赖地铁出行的低收入务工者，至今仍在哀叹票价上调幅度过高，让他们无力承受。

不过，北京市官方给出的票制票价调整理由却显得充足而合理：北京市交通委员会运输管理局副局长、新闻发言人马伯夷曾表示，希望通过调价将部分客流重新吸引到地面公交以缓解地铁拥挤，“从每平方米挤10人降至5人”；北京交通发展研究中心主任郭继孚认为，调价可以适当减轻财政补贴公共交通的压力；北京市发改委委员李素芳则指出，调价的根本目的在于通过价格手段发挥经济杠杆的作用，更好地满足百姓安全、便捷出行的需求……

时隔半年，回过头来看，这些“希望”和“认为”真的实现了吗？乘坐地铁出行的人减少了吗？地铁出行比以往更安全吗？财政补贴公共交通的压力得到缓解了吗？票价上调到底带来了哪些变化？

票款收入翻倍，钱用去哪儿了？

由港铁公司控股49%的北京京港地铁有限公司（下称“京港地铁公司”）和已有30余年历史的“老国企”北京地铁运营有限公司（下称“北京地铁公司”）是北京市轨道交通运营领域的两大巨头，前者运营4号线、大兴线和14号线3条地铁线路，后者负责余下的15条线路。尽管产权结构、管理模式迥异，但两家公司的官方微博却不约而同地选择在每天上午9点半左右发布所辖线路前一天的客流情况。

《经济》记者据其发布的单日客流信息，统计了调价前1个月至调价后5个月（2014年11月28日-2015年5月27日）的客流情况。记者发现：调价后首月，地铁客流明显减少，无论是工作日还是双休日，单日出行人次均下降近百万，月客流总量环比下降11.5%；调价第二个月，受春节影响，客流持续减少，至2015年2月18日（农历腊月三十），18条地铁线路出行总人次仅为176.7万，随后缓慢上升，但仍显著低于上月客流总量；进入3月以来，新线开通影响凸显，工作日出行人次再度回升至千万以上，到了四、五月份客流总量已反超调价前。调价后的5个月内，客流总量达到13亿人次。平均来看，与调价前基本持平。

可以想见，地铁票款收入应当有所增加。那么，地铁票款收入具体新增几何？新增收益又将如何使用呢？

地铁票款收入翻倍，年增50亿元

针对上述问题，《经济》记者于6月5日分别致函北京市交通委员会和京港地铁公司要求采访，但北京地铁公司宣传部工作人员表示，必须先征得交通委的批准才能接受采访。截至发稿日（6月18日），交通委宣传处及京港地铁公司公关部工作人员均表示，采访函仍需等待相关领导批复。

不过，在地铁调价方案公布后、正式施行前，北京市财政局曾对公共交通出行的人均支出与成本进行了测算。据北京市财政局副局长王婴介绍，调价后每人次地铁票价收入大体为4.4元。以此数据与地铁公司公布的客流量相乘，调价5个月来，地铁票款总收入便达到了57.2亿元。这一数字与北京市2013年全年公共交通系统票款收入的总和（58亿元）大致相当。而考虑到此前地铁客流逐年增长、公交客运量逐年下降的现实，调价后的地铁票款年收入大致应为调价前的两倍，保守估计，年均增幅或达50亿元。

多位接受《经济》记者采访的专家均对这一估算表示认可。长期关注公共品价格变化的中国人民大学公共管理学院教授许光建曾经参与2007年和2014年北京地铁票价调整听证，他告诉《经济》记者：“涨价之初，客流量还有所萎缩。但是长期看来，地铁票款收入翻倍的测算还是靠谱的。”

票款增收部分仍将用于轨道交通发展

交通部门的统计数据显示：今年一季度，北京市18条轨道线路共发生46起突发事件，同比增加142%。地铁运营公司相关负责人解释称，这些突发事件主要包括3类，一是地铁信号、通讯故障问题，二是乘客进入正常运营轨道，三是乘客不遵守秩序、抢上抢下造成的设备故障。

随着票价的上涨，地铁服务质量却反而有所下降，这合理吗？新增收益又用去哪儿了？为何没能保障服务质量？

“这是因为，北京还处于轨道交通线网的持续扩张期。”北京市交通委员会专家委员会委员、美国3E交通系统咨询公司创始人徐康明告诉《经济》记者，与调价相比，线网扩张对于北京市轨道交通的影响更大。“线网扩张增加了地铁服务的受益面，从这个角度看，地铁服务质量是上升的。但是，考虑到北京的网状格局，外围使用地铁的人越多，核心区的满载率越高，而整体服务水平确实极有可能下降。”

另外，尽管记者未能从官方渠道获悉新增收益的用途，不过，北京地铁公司宣传部部长贾鹏却曾在公开场合表示：票价调整后，北京地铁公司将通过设备改造、增加车辆等措施提高运输能力，并加快完成13号线、八通线、1号线和2号线加装屏蔽门工程；与此同时，启用乘客服务中心，加快推动4G信号全覆盖，并增派保洁人员改善洗手间的卫生状况。

接近北京地铁公司的消息人士也曾告诉《经济》记者，截至今年6月，北京地铁公司已经完成对1号线、2号线各车站以及5号线、10号线和13号线部分车站卫生间的改造工作，今年年底将完成1号线屏蔽门的加装工程。

同时，作为公用事业收费的一项，地铁票价尽管与过去7年相比大幅上调，但票款收入仍然远远不足以覆盖其运营成本。北京市发改委成本调查队2014年10月发布的《北京市公共交通价格成本监审报告》显示，除封闭运营的机场线和当时运营不足1年的14号线外，按照进站量核算得到其余15条地铁线路的平均运营成本为8.56元/人次，相当于当时人次票款收入的4倍多。

涨价后，对于票款增收部分，北京市发改委特别强调，“仍将支持轨道交通发展”。而由于票款增收引起运营补贴支出减少的部分，则将优先用于安排老旧线路固定资产更新改造事项。2015年度安排的58.8亿元轨道交通补贴中，就有24亿元将用于此项。

而北京市质监局今年5月也发布消息称：将投入10.44亿元专项资金为2000台高龄高危电梯体检“治病”，其中就包括人员密集的地铁站内电梯473台，占全部待检修电梯的近四分之一。

“原来没有钱，许多本来应该更新改造的设备都在超期服役，这都是存在安全隐患的。现在票款收入增加了，确实很有必要拿出一部分钱更新改造设备。”北京交通大学交通运输学院教授毛保华接受《经济》记者采访时指出。

新增收益应当定向补贴低收入群体

除了继续支持轨道交通发展外，徐康明认为，应当尽快启动“定向补贴”改革。他分析指出，此轮票价调整打破了持续多年的“普惠制”，是一大进步，但并没有进行一步到位的票价改革，“距离定向补贴的实现还有一定的距离”。

在调价方案的讨论阶段，徐康明就曾经呼吁采取“定向补贴”替代“普惠制”的票价政策。举例而言：票价上调后，低收入人群的出行成本剧增，政府可以从新增票款收入中拿出一部分来补贴他们，以减少票价调整给他们带来的生活压力。而对于老年人和学生群体，也应予以优待或补贴。

实际上，北京市民政、人力社保和统计部门已经将公共交通票价调整对于低收入群体的影响，纳入了2015年最低生活保障标准、失业保险金标准、最低工资标准等社会保障相关待遇标准调整的考虑中，相当于为本市数十万低收入居民发放“交通补贴”。

不过，像老洪一样的外地在京务工者，显然不能享受这一待遇。对此，徐康明建议，对于居住在城市外围低房价区域以及公共交通不完善区域的居民，政府也应当提供相应的补贴。

毛保华也呼吁，应当通过政府、单位两级交通补贴，降低通勤族的出行成本。“比如，政府可以出台政策，将单位为员工提供的交通补贴列入成本部分，免于征税。除此之外，我们还可以研究多种补贴途径，保障这些为本市经济做出贡献的人的切身利益。”

里程将翻倍票价继续上调？

2014年底，北京地铁新增里程62公里，总里程达到527公里。与此同时，北京市委常委、副市长陈刚已经多次公开表示，到2020年北京轨道交通里程将达到1000公里。换言之，在今后的5年时间里，北京地铁总里程即将翻倍。线网扩张究竟意味着什么？地铁票价还会进一步上调吗？

越发展，越拥挤，越补贴

作为1号线和八通线的平行线路，新开通的6号线二期和7号线一方面缓解了前两条线路的拥挤，但另一方面，新线开通也使得郊区居民更加频繁地来往于城郊之间。“在某一个区域新增的客流将会叠加在现有的线网上，而造成现有线路更加拥挤。”徐康明说。在这种情况下，地铁出行的安全性恐怕更难保障。

而根据《北京市人民政府关于北京市2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年国民经济和社会发展计划草案的报告》，2015年北京市一般公共预算支出4731.4亿元，公共交通补贴支出预算142.5亿元，约占总支出的3%，与2014年的5%和2013年的6.6%相比，降幅明显。

但是，轨道交通补贴支出占总支出的比例却略有上升。根据上述报告，公共交通补贴支出中将安排58.8亿元用于轨道交通，占北京市一般公共预算支出的1.2%。而在2012年，这一比例仅为0.9%（2013年和2014年没有公开公共交通补贴支出在地面公交和轨道交通之间的分配比例）。

对此，毛保华告诉《经济》记者，调价后地铁票价已经比以往更加接近运营成本，但同时，持续扩张的地铁线路却使得运营补贴支出不断增加。“2009年我们做过一次测算，每增加1公里地铁，市政府对于轨道交通的年度补贴将增加1086万”。

除此以外，轨道交通建设成本更是不容小觑。2014年，北京市安排轨道交通专项资金70亿元支持地铁建设，到了2015年，这一数字已经高达150亿元。

急速扩张的北京地铁路网，不仅可能使得轨道交通的安全性愈加难以保障，更将牵扯出大量的财政支出。而这两点，正是此前官方推理出地铁应该涨价的重要逻辑。那么，为了实现2020年1000公里的建设目标，5年内，地铁票价是否将再度迎来上调？

票价必须定期调整

“肯定要继续涨价。”许光建斩钉截铁地说。在他看来，北京市轨道交通还在不断建设之中，虽然郊区轨道建设以地上轻轨为主，造价较为低廉，但是“越到四环以内建设越难，成本一定会大幅上升”。

北京基础设施投资有限公司融资计划部经理任宇航此前接受媒体采访时也曾表示，随着运营里程的增加，以地下线路为主的城区线建设成本也在逐年升高。“北京地铁的建设成本大致包括征地拆迁、人工、材料和机械设备等。其中，征地拆迁成本几乎占到总成本的50%，人工、材料和机械设备约占20%。从历史数据上看，2007年至2009年间，城区线路的建设成本大致为5.71亿元/公里，而在2013年至2014年间，这一数字已经达到10.07亿元/公里。”

不过，今年3月北京市发改委发布的《北京市创新重点领域投融资机制鼓励社会资本的示范项目表》显示：地铁3号线、12号线、17号线、16号线、轨道交通新机场线等17条新建线路都将向社会资本开放。市发改委相关负责人更是明确表态，将在保证运行安全和效率的基础上，引入一家新的有实力的运营商——可以独立进入，也可以和具备实力的社会投资人组成联合体——参与到北京市轨道交通的PPP（即公私合营合作模式）项目中来。

那么，社会资本的进入是否能够缓解财政压力，进而不必再度提价？

许光建对此并不乐观。“社会资本投入公用事业，最关注的就是收费和价格机制。”他举例说：“比如，投资10亿元建一个污水处理厂，5年不涨价，企业可能就亏没了。当然，污水处理的调价公式比较稳定，而地铁公交的调价公式比较复杂，但是也能算出来。”

他强调，如果没有稳定的调价机制，社会资本其实并不愿意进入这个领域。“说实话，我们现在还没有这个机制。”

徐康明也认为，至少核心区域的线网，需要建立动态调整机制。“一个合理的公交票价，就是要根据政府的财力和它提供的公共服务品质、成本价格以及老百姓收入的变化，进行动态调整。我个人认为，调整的周期在2年左右比较恰当。”

而在毛保华看来，轨道交通必须坚持公益性。北京地铁调价“牵一发而动全身”，不宜频繁上调。

在此前提下，北京地铁建设运营还能应用PPP模式吗？

“在票价不到位的情况下，财政补贴必须到位。”许光建解释说，轨道交通的投资周期很长，社会资本进入前势必会估算投资的收益率，“比如，在投资1亿元每年能赚回来1000万元的情况下，它们愿意进入。那么，政府必须保证他们每年有10%的回报。但是，票价又往往不足以提供收益，所以财政补贴必须到位。”

不过，许光建认为过于依赖轨道交通补贴同样不是明智之举。“如果对于地铁补贴过多，实际上对于不乘坐地铁的人是很不公平的。他们为政府税收做出了贡献，却没有享受到相应的福利。因此，我认为票价一定会继续上调，但是具体涨到什么程度，还需要做更加严谨的研究和估算。”