法治视角看“全面放开二孩”政策社会影响

陈如钧

【摘要】我国的人口与计划生育政策一直备受关注，政策实施近一年的效果显示，申请家庭数量远远低于预期，现行人口政策在中国未来发展中仍然存在隐患。公众特别是“非独”家庭强烈建议2015年实施“全面放开二孩”政策。在全面推进依法治国的背景下，国家卫计委制定实施“全面放开二孩”政策符合法治的原则和精神，应按照党委领导、政府立法、公民监督的逻辑进行。

【关键词】二孩政策 计划生育 法治

【中图分类号】C923 【文献标识码】A

我国的人口与计划生育政策一直备受关注，历经“一对夫妇只生一个孩子”到“双独二孩”再到“单独二孩”的过程。实施“单独二孩”政策一度被提升到党和国家全面深化改革，实现中华民族伟大复兴中国梦的高度加以解读。近期媒体关于“单独二孩”政策远低于预期和《5000个非独家庭联名上书人大 呼吁全面放开二胎》（《第一财经报》2014年11月13日，以下简称《呼吁书》）的报道再一次把社会舆论聚焦到我国的人口与计划生育政策，实行“全面放开二孩”政策呼声渐趋强烈。2015年伊始，在全国多个地方召开的“两会”上，“放开二孩”仍然进入议题，很多代表委员支持、建言“全面放开二孩”。显然，这又是全国“两会”不能回避的热点问题。

当前，全党和全国上下都在学习贯彻党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），逐步树立宪法和法律权威，坚持走中国特色社会主义法治道路。人口与计划生育政策作为党和国家推行的一项基本公共政策，关系到每一个公民的权利，关系到千家万户的福祉，关系到中华优秀文化传承和社会伦理道德关系的维系，关系到党和国家乃至中华民族的兴衰和未来，其改革和调整既要合乎宪法和法律，更要合乎民心、顺乎民意，尤其需要纳入法治的轨道，遵循公共政策的法治逻辑。

“单独二孩”政策预期

“单独二孩”政策远低于预期。国家卫计委是制定执行“单独二孩”政策的政府主体。国家卫计委和部分人口学家的政策根据是，一个育龄妇女应生育2.1个孩子，人类能够保持平稳更替的水平；而中国应对老龄化社会问题、维持经济社会稳定和增长以及人口的可持续繁衍，每对夫妻至少需要生育2 .2个孩子。全国约有1100万对夫妻符合“单独二孩”政策，政策的实施预计使生育率从1.5上升至1.8，2014年会新增人口200万；此后每年出生人口增加近300万，在峰值年份这个数字逼近千万，涌现生育潮。2014年11月5日，国家卫计委又宣布，政策实施近一年来，全国提出申请的仅有70多万例，获批62万例，远远低于预期，此前高估了“单独二胎”的生育意愿。这一数字甚至远远低于中国社科院一项关于“符合生二胎的家庭中最终选择生育”的调查结果—符合生二胎的家庭中，最终选择生二胎的只有10%，约110万例。

学者指出，世界发展进程中现代化程度对生育数量的影响已大于计生政策。例如，韩国政府原来是提倡一对夫妇生育2个孩子，后取消控制，又鼓励生育，而生育率却进入1.08的极度危险水平。再如新加坡，政府曾提倡“二孩”政策，后取消并鼓励多生，而生育率却依然下降到1.1左右。此外，美国、德国、日本等发达国家均鼓励生育，但生育率仍然很低；美国现代化程度较高的白人群体一直缩减，目前占总人口比例不足50%。现阶段中国的国情是，正迈入老龄化社会、生育率低、人口结构老化，劳动力出现短缺，社会生产力下降，这些都是中国未来发展的重大隐患。中国的生育率早已处于世界最低之列，即便是生育意愿较高的农村年轻夫妇，其理想子女个数也不到1.8；同时，未来10年处于23至28岁生育旺盛期女性数量将从7387万降至4116万。这意味着，至21世纪末中国人口将仅剩7.5亿。因此，“单独二胎”政策可能无法扭转现代化进程对人口数量的影响。

更有学者认为，“全面放开二孩”政策每推迟一年，全国预计会增加7.6万个失独家庭，即每一天会多产生200多个失独家庭。未来中国人口生育率应保持在1.8左右，努力控制每位育龄妇女生育两胎的水平，使人口与经济社会的可持续协调发展。据报道中国社会科学院的《经济蓝皮书：2015年中国经济形势分析与预测》认为，目前中国的总和生育率1.4与国际上公认的“低生育陷阱”1.3仅相差0.1，解决办法是尽快从“单独二孩”向“全面放开二孩”政策过渡。

“全面放开二孩”政策的期盼。“双独二孩”和“单独二孩”政策的实施，让“非独”夫妻感受到生育权的不平等。非独群体中有相当比例是70后，其生育意愿相对较高，但却面临着育龄即将结束却不能合法生育二孩的苦恼。在医学上，育龄妇女28岁即为高龄产妇，35岁以后怀孕的可能性就逐年下降10%；45岁后基本为0。70后非独家庭中，1979年生为35岁，1970年生为44岁，正处于高龄生育期且生育可能性逐年下降10%直至0的阶段。“单独二孩”政策毫无疑问实际上恰恰控制的是70后“非独”家庭群体。2013年已有“非独”代表致信国家领导人，希望能够考虑到生育权公平的问题。腾讯网关于“你赞同现在全面放开二胎吗？”的新闻调查显示，95%赞同，5%反对。百度贴吧的“二胎吧”等网络社区也呼应着“特别期待，2015年放开二胎”。《呼吁书》建议“应迅速全面放开二胎”，被誉为“发出的正是非独群体渴望公平生育权的呼声”。

有学者指出，中国传统亲族文化在独生子女一代逐渐消失。“单独”基本都是80后，还有时间适应国家政策，70后正处于“上有老、下有小”的艰难境地，对家庭关系的维系和生育二胎具有更为强烈的愿望，而在时间上等不起。人生而平等，法律面前更是人人平等，只允许“单独”生育二孩对70后“非独”家庭来说极不公平。农村地区绝大部分家庭都生育二胎或者更多；流动人口和“体制外”阶层，也大多选择了二孩或者三孩；而“双独二孩”和“单独二孩”政策只控制了“体制内”的公职和事业单位人员，计划生育政策只管住了那些规矩、听话、老实的人，却管不住那些精明、有钱、有权的人。因此，无论“双独二孩”还是“单独二孩”政策，都与公民生育权平等有抵触，不符合《宪法》“法律面前人人平等”等条款。生育涉及到公民人生大事，仅仅由政府部门“单边”主导出台各种“政策”是不够的，不符合国家治理关于“共治”、“善治”和“法治”的精神。

2015年“全面放开二孩”政策未提上日程。2015年全国两会政府工作报告的提法从2014年“坚持计划生育基本国策不动摇，落实一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子政策”改为“推进计划生育服务管理改革”。这被认为是本届中央政府人口政策的战略转向，预示着限制生育的计划生育政策将退出历史舞台。而3月10日，在十二届全国人大三次会议新闻发布会上，关于这一政策最权威的回应是：现在没有把“全面放开二孩”提上日程。全国人大调整完善生育政策，还有很多工作需要做，才能决定是否制定实施“全面放开二孩”政策。一是把“单独二孩”政策完全落实到位；二是对“单独二孩”政策“还要观察一段时间”，以确保政策制定方面稳定、连续；三是进一步研究评估人口结构、分布情况、生存状态和人口质量。“全面放开二孩”在立法和政策制定方面遭遇到时间和空间、理想和现实、理论和实践、思维和存在之间的矛盾：即民间急切，国家谨慎；地方“热”，中央“稳”。

由是观之，在长期坚持计划生育基本国策不动摇的前提下调整人口与计划生育政策，已经关系到党和政府、社会和公民个人的根本利益，涉及到宪法和法律实施以及党和国家政策的制定贯彻与执行。是否有计划、按年龄段或分地域逐步实施“全面放开二孩”政策，需要放在全面推进依法治国的大背景下进行分析。

“全面放开二孩”政策的法治依据

党的十八届四中全会《决定》提出，全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，在党的领导下，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设，促进国家治理体系和治理能力现代化。计划生育政策作为党和政府推行的一项公共政策，实施“全面放开二孩”的调整，既是贯彻落实党的十八届四中全会精神的体现，也符合法治的原则和精神。

“全面放开二孩”政策符合宪法和法律精神。《决定》指出，“要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。”我国《人口与计划生育法》规定，提倡一对夫妻生育一个子女，符合法律法规规定条件生育第二个子女的具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常委会规定。这是实施“双独二孩”和“单独二孩”政策的法律依据。但对于“非独”家庭特别是70后“非独”家庭，却难以体现出“法律面前人人平等”的原则。当前，政策的效果低于预期，70后“非独”家庭有强烈的呼声、有生育期结束的压力，民意有高涨的回应，“全面放开二孩”政策有法律和现实依据，符合宪法精神，理应提上政策的制定执行和立法日程。

“全面放开二孩”政策符合公平正义原则。《决定》指出，“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。”要全面推进依法治国，树立宪法和法律权威，需要使法治成为全社会的信仰，还社会以公平正义。公平正义是法治的基本价值取向，尊重和保障人权是法治的基本原则。“公平”的最基本涵义和要求是“合理”，在社会生活的各个领域实现公共认可的平等即可视为“合理”。约翰·罗尔斯的《正义论》认为，“正义”是“否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲。”正义遵循平等自由原则和差别与机会平等原则。特别是人为主观地造成的机会不平等、不公平和非正义，极易产生不公正感，导致生活满意度下降，进而怀疑执政党和政府的价值准则和制度体系，成为社会不稳定和矛盾冲突的隐患。“全面放开二孩”政策有利于弥合60后、70后和80后“非独”家庭人为造成的不平等，还70后“二孩”生育机会，实现生育权平等，这符合社会主义核心价值观倡导的公平正义原则。

“全面放开二孩”政策符合法治的原则。实现依法治国总目标，必须坚持法治“五大原则”，即坚持中国共产党的领导、人民主体地位、法律面前人人平等、依法治国和以德治国相结合以及坚持从中国实际出发。无论是“双独二孩”、“单独二孩”抑或“全面放开二孩”政策，均是在党的领导、政府主导下，是宪法和法律范围内的制度设计；以人为本、不断满足人的根本需要是人民主体地位在制度设计中的体现；生育权平等不但是人的根本需要，也是基本人权，是法律面前人人平等最直接的表现；而一个社会现实的健全的家庭伦理关系，维系适宜于道德生成的家庭伦理关系的政策，是培育家庭美德、个人品德、社会公德、职业道德，弘扬中华传统美德的制度基础，也是法治与德治之始与根本；从源头上根除和化解社会矛盾和冲突的土壤，维持国家经济社会和中华民族人口的可持续发展就是现阶段中国的基本国情和最大实际。因此，“全面放开二孩”政策符合法治“五大原则”。

“全面放开二孩”政策完善

党的十八届四中全会《决定》从全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标出发，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法工作进行了具体部署，以法保障国家治理体系和治理能力现代化。“全面放开二孩”政策的制定执行，要求治理主体即党委、政府、市场（企业）、社会组织和公民按照“共治”、“善治”的模式和党委领导、政府立法、公民守法的逻辑进行。

加强党对政府“全面放开二孩”政策立法的领导。党的领导是依法治国的政治保障。坚持党对政府立法的领导，体现了人民当家作主，彰显以民为本、立法为民理念，从政治上保障了人民的根本权益，保证人民依法享有平等的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义。党对“全面放开二孩”政策立法的领导主要体现在：一是政治保证。党不仅仅代表着最广大人民的根本利益，也代表着广大党员群众的根本利益。党对政府“全面放开二孩”政策立法的领导，就是要把人民群众生育“二孩”的愿望汇聚成党的主张，并通过法定程序使之成为国家意志，由国家政权机关实施，实现这一政策主动适应改革和经济社会发展需要。二是立法监督。包括“全面放开二孩”在内的人口政策的制定调整，必须在党的领导和监督下开展。国家卫计委制定的“双独二孩”、“单独二孩”和“全面放开二孩”政策是否符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护，是否贯彻了公正、公平、公开原则等等，都要向同级党组织报告，进入人大程序以后由全国人大常委会党组向党中央报告，接受党的监督。

完善政府“全面放开二孩”政策立法的社会参与机制。良法是善治的前提，是社会参与的结果。生育权属于公民的基本权利，保障公民权利公平、机会公平、规则公平的法律是国家重点立法领域。国家卫计委享有制定中国的人口政策的权力，必须承担起“全面放开二孩”政策立法的责任，完善决策法定程序，健全社会参与机制，不能久拖不决。应开展政策的合法性审查；引入第三方评估机制，全面评估“单独二孩”政策的实施效果和“全面放开二孩”政策的制定执行；开展由国家卫计委、人大代表、政协委员、群众团体、社会组织、专家学者、社区代表等重大利益相关方参加的“全面放开二孩”政策立法协商，展开咨询论证；拓宽国家卫计委与社会公众沟通渠道，采用多种社会研究方法收集民众意愿，健全互联网络公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，凝聚社会共识。按照政府信息公开要求和程序全面推进“全面放开二孩”政策的立法过程公开，公开国家卫计委及其各级工作部门的权力清单，“全面放开二孩”政策的法律依据、决策程序流程、进展情况、监督方式等信息都要向社会公开。加强对“全面放开二孩”政策立法的司法监督，由检察机关督促立法过程中的违法行使职权或者不行使职权等行为。

全民监督“全面放开二孩”政策的立法实施。对宪法和法律权威的信仰来源于实施和全民遵守。要使宪法和法律成为保障自身权利的有力武器，就必须学法尊法守法用法。要使用宪法和法律来监督“全面放开二孩”政策的立法实施，保障生育的平等权。

当前，全社会后掀起学法尊法守法用法的热潮。学法才能懂法，才能界定“全面放开二孩”政策的立法实施是否符合宪法和法律，抑或违法宪法和法律，借助宪法实施和监督制度来依法撤销和纠正违宪违法的规定，纠正违宪违法行为；懂法才能监督“全面放开二孩”政策的立法实施，运用重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对人口与计划生育政策的严重失误或者依法应该及时作出决策调整但久拖不决造成严重后果的主要领导和相关责任人员进行责任倒查，追究法律责任。尊法守法用法就是当自身合法权益得不到保障或是受到侵犯，可以依法向人民法院提起诉讼，在司法活动中感受公平正义。

（作者为中共防城港市委党校教研室副主任、副教授）

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