化工围城，怎么办？

章友德

经济增长带来“化工围城”

“8·12”爆炸威力达到地震级别，卫星都拍摄到塘沽的这次巨大爆炸。我们不得不再次聚焦中国的化工围城这一现实。要知道，仅2015年上半年，中国就发生了多起化工爆炸事故。

新中国建立以来，为了尽快改变“一穷二白”的落后面貌，中国开始了大规模的社会主义建设。中国选择了以发展重化工业为主的工业化建设。在中国第一个“五年计划”的项目安排中，大多数项目安排在东北地区。20世纪50、60年代，为了避免被认为随时可能在沿海、沿江发生的战争风险，大量重化工业项目开展转投中西部，史称“三线建设”。由于“一五”以及此后各个五年计划中，“重工业优先发展战略”得到落实，也因此奠定了中国工业化的基础。

改革开放以来，中国的工业化、城市化开始同时快速推进。特别是以近乎每年1%的城市化，使那些曾经与城市保持一定距离的化工项目逐渐向城市逼近，城市规模的迅速扩张甚至将原来的化工企业包围其中，形成了我们所说的“城围化工”。而天津，作为中国北方最大的港口城市，化工产业则成为其最重要的支柱产业。由于化工项目布局总是优先考虑水源等各种原因，我国各种重大的项目投资几乎都集中在沿江、沿海、沿河地带，而这些地区也都是人口最密集的城市地区。

城市化进程的超常与迅猛发展，甚至使当年规划较为合理的化工项目，日渐成为今天城市发展最严重的安全威胁。2006年，国家环境保护部的一份排查结果显示，我国全部7555个化工石化建设项目中，81%布设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域，45%为重大风险源。在上述石化项目中，布设在江、河、湖、海、水库沿岸的项目有1357个，占17.9%;布设在城市附近或人口稠密区的有2489个，占32.4%。

特别是2009年以后，随着国家出台《石油石化行业振兴规划》，各地政府在考核政绩推动下，更是大干快上，巨大的化工项目引进和投资，成为最好的在任期间的政绩。类似于金陵石化、扬子石化等石油炼化巨头等生产企业，就这样开始分布在南京长江段的南北两岸，而与之配套的上下游多家危化生产企业在周边形成产业链，经过数十年的发展，南京的化工业布局已经成型。可以说，中国发展最发达的地区几乎都形成了各自的“化工围城”或者“城围化工”。

2005年“十五”末，国内炼油能力只有3.25亿吨/年。截至2010年“十一五”末，我国一次原油加工能力突破5亿吨。2011年原油一次加工能力已达6.6亿吨/年。按照国家石化产业发展规划，未来我国将形成20个千万吨级炼油基地、11个百万吨级乙烯基地，这些项目都集中在渤海、黄海、东海、南海等海区沿线。在上述区域，石化项目以大连、天津、上海、江苏、广东等沿海发达地区为最。

在我国1.8万公里海岸线上，密布石油、化工等诸多重型项目。北京大学环境学院城市和区域规划系主任吕斌说：“如果将大大小小石化项目在地图上标注出来，可以把海岸线围成一个圈。国家海岸线已经千疮百孔。”

天津滨海新区。

天津港特大火灾爆炸事故现场。

爆炸后的津滨轻轨东海路站俯瞰图。

距离爆炸现场不足1000米的津滨轻轨东海路站。

城市公共安全隐患重重

“风险社会”是德国社会学家乌尔里希·贝克在1986年苏联切尔诺贝利核电站爆炸以后，首次系统提出来的理解现代社会的核心概念。我国正处于一个巨大社会转型期，在快速的工业化、城市化进程中，资源约束和分配等产生的各种社会矛盾会更加突出。像天津这样的直辖市已无力应对一场似乎突如其来的爆炸，正反映了我国城市已面临巨大的系统风险。

作为我国现代化学工业发源地的天津，已经有了百多年的化工发展历史，自然会吸引包括中石化、中石油、中海油和中化工四大国家石化巨头企业聚集于此。天津渤海化工集团已经成为国内最大的盐化工企业。随着大型项目不断向天津港聚集，人口也自然形成了对项目的包围，城围化工也渐渐成为现实。尽管城市居民几乎没人愿意与化工企业为邻，但他们仍不得不与化工企业朝夕相处。

2007年官方公布的一组数据显示，全国有25个省份存在周边安全防护距离不符合要求的危化品生产、储存企业，需要搬迁企业达236家。2008年，国家安监总局即要求各地应采取鼓励转产、关闭、搬迁、部门托管或企業兼并等多种措施，进一步淘汰不符合产业规划、周边安全防护距离不符合要求、能耗高、污染重和安全生产没有保障的化工企业。天津碱厂——中国制碱工业的摇篮，就是因为城市规模扩大，城市将其包围起来才被迫搬迁。与此同时，全国的重化工企业开始了一轮搬迁潮。然而，更多的化工项目由于搬迁成本巨大，搬迁几乎成为一个不可能完成的任务。

数据显示，全国4.6万多家重点行业及化学品企业中，12%的企业距离饮用水水源地、重要生态功能区等环境敏感区域不足1公里。72%的企业分布在长江、黄河、珠江和太湖等重点流域沿岸，50%的企业无事故应急池。以长江为例，沿岸有40多万家化工企业，此外还分布着五大钢铁基地、七大炼油厂以及三大石油化工基地。这种不合理的工业布局，不仅使我国的饮用水安全问题面临着前所未有的挑战，更使所有的城市随时可能面临更严重的公共安全威胁。诸多像深圳、天津、大连、青岛、南京这样的人口规模的大城市，所存在严重的公共安全风险一次次提醒我们，如果不能及时采取有效的风险防范措施，我国将无法遏制公共安全灾难的激增势头，中国的城市公共安全已面临最严峻的挑战。

公共安全何以保障？

如果说，“风险社会”是人类知识的增长和科学技术的不断进步引起的不确定性造成的，那么城市公共安全的维护就需要人类再增加对风险社会的识别，学会对公共安全的应对和评估，并且在完善法律法规的基础上，建筑起防范城市公共安全的坚实城墙。

早在1987年，我国就开始对石化行业的安全防护标准进行修订，试图为化工产业发展确定新的安全标准。可以说，即使在没有规划环评之前，我国对化工项目的安全防护距离的规定就已经相当严格，比如项目建设必须包括一个5-10公里的隔离带。但随着城市化水平的迅速提高，城市规模迅速扩大，众多化工项目越来越突破了城市规划的安全要求。

要真正有效解决环境事故高发对城市公共安全的威胁，就必须转变中国的经济增长方式。否则，包括生命权、财产权、環境权等各种公民权利，将会遭受各类安全事故的严重威胁。一起起严峻的安全责任事故，不仅涉及城市规划，项目安全评估和环境评估，甚至还涉及到严重的腐败等问题。“化工围城”凸显出我国城市公共安全的严峻的系统危机。

要解决“化工围城”的现实威胁，最为直接的举措就是项目搬迁。为了鼓励搬迁，国家出台了一系列具有激励性质的搬迁政策，对距离不符合要求，或者在城区的化工企业搬迁给予政策扶持。

以浙江省为例，专门规定优先安排环境污染整治搬迁企业的易地项目建设用地，并给予优惠，其土地出让金可以按基准地价或标定地价的80%确定。搬迁只是一种解决现实威胁的途径，如何更好认识我们所处的风险社会，不断提升公共安全意识和能力，才是真正解决各种安全威胁的有效对策。这首先必须是对任何一个新建项目产生的可能危害的风险识别。2005年松花江污染事故之后，为防止产生新的污染，吉林省坚持项目“四不批”——不符合国家产业政策的项目坚决不批;不能满足总量控制及松花江水污染防治要求的项目坚决不批;不能做到“以新带老”的项目坚决不批;没有防控水污染环境风险措施的项目坚决不批。“四不批”政策带来的制约显而易见。目前在中国已布局的化工厂，大规模迁移已不现实，目前能做的只能是，将工厂聚集区的居民外迁，外迁到一个安全的距离以外。

要从根本上扭转我国“化工围城”的局面，我国的规划环评必须进入项目审批的国家宏观决策中。国家必须对所有的石化项目进行统筹规划，全面实施战略环评。同时，还必须对我国的石化产业的整体布局进行认真反思，要在全面考虑资源环境承载力的基础上，优化和布局我国所有的石化项目。所有准备上马的项目，都必须严格按照国家标准，进行最严格的环境评价和整个区域规划的评价。化工企业选址时必须要综合考虑水、风向、地形、距离城市远近、城市定位等多项要求。特别是每个项目在建之前，都必须严格执行法定程序，通过公开透明的方式，对可能影响城市公共安全的化工项目，都必须与居民代表进行充分、有效的沟通。

对于“先上车再补票”的现象，必须执行最严格的法律、经济等各种制裁，对于在环境评价过程中存在的腐败问题也必须高度重视并有效解决。以这次天津海港爆炸为例，还在2011年，有媒体就对天津市工业园附近过于密集的危险化工项目提出过质疑。2012年，滨海新区的化工厂就发生过双氧水储存罐爆炸的事故。当年，天津还发生了市民因化工企业离居民区过近而发生抗议的群体性事件。但在没有新闻的天津，所有的这些安全警示，并没有得到及时有效的政府回应，终于酿成最严重的后果。

党的十八大提出了推进生态文明建设的目标任务，十八届三中全会明确了生态文明体制改革的主要目标。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步要求加快建立生态文明法律制度。只有真正实现经济的绿色发展、循环发展、低碳发展，才能从源头上减少各类安全事故的频发和多发，从根本上维护城市的公共安全。

2013年6月19日，最高法院、最高检察院就发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，明确了14种“严重污染环境”的入刑标准。2014年4月24日，由第十二届全国人大常委会第八次会议修订通过的《中华人民共和国环境保护法》，从2015年1月1日起就已经开始施行。这部号称“史上最严”的新环保法，能否对我国存在的严峻环境问题给以法律的解决，以真正解决因为违法成本低、守法成本高而导致的安全问题还有待观察。

只有真正健全预警应急机制，采取最严格的法律措施，加大安全监管执法力度，强化源头治理，系统治理，形成生产企业和监管部门充分有效互动，明确并有效落实安全监管的主体责任，严格每一起事故的责任追究，真正提高我国安全生产的制度保障水平，才能推动我国安全生产形势的根本好转。（作者为上海政法学院城市安全中心主任）