1200余年沧海桑田，上海区县怎么变？

王煜

从如今上海的位置出现独立的行政区划，到“上海”之名出现，经历了近300年;又过了近300年，才有“上海县”;上海成为“市”，则还要等待600多年……有了“市”，才有区县，而上海市在解放初期有30个区，多年来的反复变化后，2015年新静安区成立后，区县变为16个。上海行政区划千年来历经了什么样的变化？将来还会怎样变？

从自然发展到“城外城”

复旦大学历史地理研究中心副教授徐建平认为，上海的区县沿革，可以按三个节点分为四个时期。第一个时期是从上海地区成陆到清朝末年外国人开始建设租界。

6000多年前，上海西部成陆;公元4世纪之后，上海浦东的大部分地区逐渐成陆，形成今天的基本形态。在古代的相当长一段时间里，上海地区发展比较缓慢，没有独立的县级行政区划，只是几个县交界的地域。直到751年（唐朝天宝十载），因为已有一定的人口聚居，经济水平有所发展，遂从昆山、海盐、嘉兴三县各划出一部分地区，在现在的松江区所在地建立了华亭县。这是上海有独立县级行政区划的开始。

唐宋之后，中国的经济重心转移到南方，华亭县也随之迅速发展。1023年，北宋历史文献中第一次出现了“上海”这个地名;南宋末年，上海建立了镇。当时，华亭县已经是东南的富庶大县，1277年，元朝政府将华亭县升为华亭府，第二年改名为松江府。十多年后的户口普查发现，上海镇的规模早已具备建县的标准，于是在1291年，中央批准从华亭县分出五个乡建立独立的上海县，最终建立是在1292年。复旦大学历史地理研究中心教授周振鹤认为这个事件对上海的城市化相当关键，曾在1990年时建议以设县的1291年作为上海建城的标志年份。

徐建平告诉《新民周刊》，从唐天宝十载直到清末，上海地区的区县设置是一个地域发展的自然结果。地域经济水平提高、人口增长、税收增多，原来一个县的管理已经不适应，需要设置新的县，那么就会在原有基础上划出新的县域。嘉定县、宝山县等都是按这样的原则设置的。

清末，西方殖民者的坚船利炮轰开了中国的大门。1843年，上海开埠，之后外国人开始在租界“租地建房”，进行西方模式的城市建设，这标志着上海的区县沿革进入了“城外城”或者“国中国”的时期。外国势力的入侵，给上海的城市发展带来了完全不同的一套新体系。

当时上海县的范围相当于现在上海市中心区的南部，县城在今天原南市区的老城厢。外国人的租界就在县城之外，当时满目荒凉、坟茔遍地的西郊、北郊开建。城外的洋泾浜以北最先建立了英租界，然后法国租了洋泾浜以南地区，美国租了虹口。后来，各国的租界都进行了扩张，形成了一个“城外城”。

在公共租界的工部局、法租界的公董局管理之下，租界内开辟道路，规划建筑，建设下水道、卫生等基础设施，市政管理系统逐步建立，出现了一个近代化的、欧洲式的城市。租界的城市建设水平在当时的世界范围内都是非常先进的。上海曾有“东方巴黎”之称，而巴黎大规模的城区改造其实是1850年之后才开始的，比上海租界还晚。城市建设发展起来后，一直到20世纪30年代抗战爆发之前，上海成为世界五大城市之一。

解放前的上海大世界。

苏州河上的桥

当时，上海的繁华地带无疑从县城转移到租界。清末，全国各地较发达县城的乡绅都开始积极谋划不依赖地方政府而是靠民间力量实行的“城厢自治”，上海地区也不例外。辛亥革命前后，上海华界的一些有实力、有见识的乡绅，看到租界的城市建设水平颇高，认为国人也能做出同样的成绩，就在当时的宝山县和上海县的交界处（即今天的闸北区）开展以租界为标准、向租界看齐、最终目的是要超越租界的城市建设活动，也得到官方即上海督军和后来的淞沪督办的支持。

“点”与“面”的反复

1927年，南京国民政府设立上海特别市，这是徐建平提出的第二个节点。从县到市，而且是直辖中央的特别市，这是一个飞跃。

周振鹤在接受媒体采访时曾表示：市的建制在中国到1921年才出现，最早是广东省军政府在广州设市。“当时省长陈炯明锐意改革，遂委托刚从美国学成归来的孙科设计市政，于是孙穷一夜之功写成《广州市暂行条例》，其中第三条说：‘广州市为地方行政区域，直接隶属于省政府，不入县行政范围。’这就是中国最早的城市型政区。”

上海设立特别市，根本原因还是因为经济社会已经非常发达，县的体制已经容纳不下。上海特别市的范围为原上海、宝山两县所属的淞沪地区，基本上是一個城市型政区，人口密集、工商发达;租界为特别区。到1931年，上海县的县城也从老城厢搬出到今天闵行区的位置，上海市和上海县就彻底分开了。在徐建平看来，此时的上海是从原来的“面”状的县变成真正的西方城市理论中“点”状的城市了。民国时期的建制市主要采用这种在县的中心治所地区切块设市，形成市域被周边县域包围的情况，华东师范大学中国现代城市研究中心教授林拓将之比喻为“蛋黄结构”。

1929年7月，上海特别市政府第123次会议通过了“大上海计划”，这是国民政府为了打破租界对上海市中心区域垄断局面的一个城市建设规划。“大上海计划”最初的源头可以在孙中山1922年撰写的《建国方略》里找到。在《实业计划》章节里，孙中山写道：上海“苟长此不变，则无以适合于将来为世界商港之需用与要求”，进而提出“设世界港于上海”。在中心区域已被租界占据、老城厢地区人口密集缺乏发展空间的情况下，国民政府决定在东北临黄浦江、吴淞口，西南与市区临近的江湾地区征地兴建新上海。“赶超租界城建水平”的接力棒，从民间转到到了政府手里。

“大上海计划”从1930年上半年开始建设，在一片农田上开始建筑道路、市政府大楼和其他公共设施。其间因日本侵略而被迫停工数次，1937年淞沪抗战后，该计划被迫停止。日军也对此计划“情有独钟”，在此基础上制定了新的“上海大都市计划”。1945年抗战胜利后，国民政府已无财力重新启动“大上海计划”，于是仅对部分道路和建筑进行修缮;并且当时已收回租界，“赶超”的目标也就不必要存在了。1952年，“大上海计划”规划区域成为江湾区。

1949年上海解放时，上海市共有30个区，尤其是市中心区域非常密集，排列了20个区;这30个区基本就是今天上海市市区的范围。到1958年，原属江苏的上海、松江、嘉定、宝山、川沙、南汇、奉贤、金山、青浦、崇明十个县被划入上海市，上海的面积陡增。关于这次区划调整的原因，有的说法是为上海增加发展腹地、让郊县农产品支持中心城市，有的说法是让上海带动周边县域发展。但在徐建平看来，這是让上海城市的城市发展从“点”状又回到了传统的“面”状，并且一直延续到当下。

他表示，“市”下面划分“区”是理所当然，1949年上海市下属的30个行政区划也都是“区”;但是，1958年十个县的划归，让上海市下面又辖了县，这对城市的行政区划形式而言，是不规范的做法;这种对苏联模式的模仿，在实质上，也让已成为点状城市的上海重回“摊大饼”的状态。

1958年的十县划归，这是又一个节点。

合并做大是未来趋势

1958年至1988年，上海的区县经历了调整非常剧烈的一段时期，有的区县，如吴淞区，撤销了又恢复，恢复了又撤销。徐建平评论，这一阶段，上海乃至全国的城市区县沿革都主要是满足“意识形态的需要”，而不是依据经济社会发展的基本规律。他举例说，1958年，全国几乎“砍掉”了三分之一的县，原因是当时中央领导层推行人民公社制度，要弱化县一级行政结构而强化人民公社;到了1961年，中央发现这种做法行不通，又把撤销的县恢复过来80%。

1988年，宝山县与吴淞区合并为宝山区。之后至2001年，除崇明外，1958年划归上海的其余几个县相继开始改为区。其中1992年，闵行区与上海县合并成为新的闵行区;同年，浦东新区建立，管辖范围为川沙县全部、上海县的三林地区以及原杨浦、黄浦、南市三区的浦东部分。

80 年代的五角场。

“撤县建区”是经济社会发展、城市化的结果，也让城市的行政区划更加规范。徐建平提到，我国的各级行政区域发展都要进行国土规划，为土地划定用途。当一个区域是县时，用于城市发展的土地数量是有限的，例如要留出保证农业发展的耕地;而当该地域的经济发展水平提高，建设土地不足就会成为瓶颈。如果改为区，原来的一部分土地就能改变用途，成为城市建设用地。这也是“县（或县级市）改区”的动力之一。

在那之后，把目光放得更近些，人们可以发现：上海近15年的区县沿革，都是区与区的合并。2000年，南市并入黄浦;2009年，南汇并入浦东;2011年，黄浦与卢湾合并为新黄浦区;2015年，静安、闸北“撤二建一”。

“这种两个区合并为一个新的大区的方式是值得肯定的，而且正是区县调整未来的趋势。”徐建平向《新民周刊》表示，1949年的上海仅仅只有相当于今天市区的范围就要划分为30个区，是当时的管理水平所限。例如国民政府实行保甲制，管理需要挨家挨户上门，一个区的地理范围如果太大，管理的力量会跟不上。而今天，技术水平的提高、管理方式的改善，使得同样的人力、物力、财力，可以有效地管理地理面积数倍于以前的区域。同时，精简行政机构也是合并的重要目的。

由小而大，也会带来问题。以浦东新区为例，如果让临港地区的居民和企业都要到60公里外的区政府所在地来办事，其耗费的成本无疑太高了。浦东新区的做法是在临港设立行政服务中心，行使部分区政府部门的职能，并且将部分区政府部门如农委、经信委等直接搬迁到临港。徐建平说，类似的还有民国时期，在较大的县里除了县知事（相当于古时的县令）之外，还设置有“县佐”，“相当于一个“副县级”的职位。当然，这类分担行政职能的机构不能完全独立，否则就与建立两个行政区划无异了。

在我国的现行体制下，区县调整由地方政府进行顶层设计，报国务院批准后，区级单位遵照执行。但各区县民众有其自身的文化心理认同，并不是可以随行政区划一并了之的。例如原南汇居民在感情上难以融入浦东、卢湾居民总是怀念自己还是“卢湾人”的日子、网友们调侃静安是“白富美”下嫁闸北“凤凰男”等。这需要地方政府在并区的同时，尊重并保护各区县的文化，例如除行政机构更名外，其他的知名历史地名予以保留等。徐建平认为，随着当下居民流动性的增强，这种区县级的文化认同会越来越弱，这是文化的憾事，但对区县调整而言，阻力会相应减小。

他表示，区县合并是大趋势，但在当前形势下，一定要控制好节奏，不能一下子多个区同时各自合并，那样必然造成各方矛盾和利益冲突的难以调和。隔几年并一次，才能不出问题。“如果说未来的几年里上海再发生两区合并，我觉得一点也不奇怪。”他说。