重启教育改革

朱永新

今天的中国正处于转型时期，社会问题纷繁复杂，而最受关注的还是教育问题，因为它关系到每个家庭，也关系到国家的发展前途。由于不少问题渐成积重难返之势，使得国人对现行教育缺乏信心。

只有解决现实存在的各种问题，才能实现教育的更好发展。否则，教育，就会背离教育的本意，在歧途上越走越远。这需要我们以问题意识为导向，理性地思考和总结教育最主要的问题，分析问题产生的原因，积极研究解决之道。

在我看来，中国教育最突出、公众意见最大的是两大问题：一个是公平问题，一个是质量问题。

中国教育不公平的最突出表现，就是教育发展不平衡。长期以来，中国教育走的是一条“效率优先”的道路，这是当年学习苏联教育制度的产物。在教育还不普及的情况下，教育资源分配实行倾斜政策，具体表现是：在各个教育阶段中，教育资源向作为精英教育的高等教育倾斜；在同一教育阶段中，教育资源向好校、名校倾斜；在城乡之间，教育资源向城市倾斜。教育资源配置的不均衡，导致中国教育发展长期处于不均衡状态。

改革开放以来，中国教育迅速发展，在很短时间内普及了义务教育，实现了高等教育的大众化，这在很多国家往往要花近百年的时间才能够实现。教育快速发展本来是纠正教育资源不均衡的好机会，遗憾的是，这种快速发展在一定程度上是以牺牲公平为代价的。一些地方政府热衷追求教育GDP，背后是一种追求效率的冲动，区域、城乡、校际的差距不是缩小了，而是比改革之前拉大了，由此产生了一系列问题。例如，由于学校和学校之间存在差距，优质资源集中在重点学校或示范校，引起了家长们对高品质学校的追捧，随之产生了“择校热”，“择校热”又进一步加剧了教育不公平。如果所有的学校尤其是公立学校的资源配置基本均衡，至少在基础教育阶段就不会出现“择校热”这种不正常的现象。

教育发展不平衡是教育资源配置不均衡的结果。教育资源配置不能以市场为主，而应实行政府与市场两条腿走路，以政府为主。问题是，在现行教育体制下，教育资源集中在政府手中。政府在教育上一方面管得太多、太死，应该交给市场的部分没有交给市场；另一方面政府作为教育资源配置的主导者，并不是完全以公平为原则，而是“效率优先”。

我们经常讲全面发展，但一些地方政府一味向重点学校投钱，造成了两极分化的教育怪象。像大学的“××工程”、独立学院政策，中小学的示范校、重点校建设，名校办民校等政策措施，都是锦上添花，结果导致好的更好、差的更差。

政府在一般教育经费分配中，表面上按照生均经费公平分配，但由于除此之外的教育专项经费名目繁多、数额巨大，很容易导致各地、各校各显神通，“跑步（部）前（钱）进”，反而使发达地区和名校得到更多资源，不断产生新的不公平。退一步讲，即使政府能够公平配置资源，但名校基础好、资源足、人脉多，不仅能从政府拿到资金，还能通过市场配置获得更多资源。结果是，城乡之间、地区之间、学校之间的差距越来越大，这实际上是违反了社会公平。

目前社会反映强烈的一些教育问题，如择校问题、应试教育、异地高考、外来务工人员子女教育等，本质上都与教育资源配置不合理有关。另外，在招生考试、就学等问题上，还有因权力没有被有效制约而产生的不公平。

教育本来是促进社会流动最好的杠杆和渠道，是社会保持生机与活力的源泉。但现实是，由于教育资源配置不合理，不同学校、不同区域之间的教育质量差距太大，强势群体在相对好的学校读书，最弱势的人群往往在最薄弱的学校读书。也就是说，在不同质量的学校之间，社会分层也是相对固定的。教育发展的不均衡导致社会流动性差，不同社会阶层相对固化。

有统计表明，目前农村孩子考上重点大学的数量在逐年下降。这说明，教育发展不均衡，堵塞了底层孩子向上流动的通道。弱势人群希望孩子能够通过教育来改变人生，实际上，改变的机会是很有限的。除了少数勤奋和有天赋、或者有偶然机会的孩子，大部分孩子可能很难脱离所属的社会阶层。

教育公平是社会公平的基石。教育不公平严重影响了社会大众对教育的满意度。公众对教育的不满、社会对教育的抱怨，在很大程度上都是教育不公平造成的。所以，教育公平已经成为中国教育改革首先要解决的问题。

实现教育公平，关键在于优化资源配置。公共财政要支持公共教育均衡发展，政府要合理地进行教育资源配置。目前最重要的问题，就是采取公平优先的政策导向，尽快研究建立全国范围内统一的教育基准，出台鼓励优秀教师和其他优质教育资源向农村倾斜、向中西部倾斜、向薄弱学校倾斜、向弱势人群倾斜的政策。把每一所学校办好，实现教育资源的公平分配。在保证机会公平—— 让所有孩子有学上的同时，尽可能争取条件公平——让所有孩子上好学，也要关注结果公平——让所有孩子学习好。公办学校的质量要均衡化，为所有的孩子提供基本相同的公共教育。

精英人士的子女如果想接受“特殊”教育，可以到高收费的民办学校去，而有些贫困学生也应当能够通过学费减免等办法进入这些学校。这样一来，就能够给民办教育腾出发展的空间。

推进教育公平就要让教育资源均衡化，这意味着那些名校不会再像以前那样获得更多资源，而且与“差校”相比，可能得到的资源还会减少。因此有人担心，教育资源均衡化会导致现在的一些好学校品质下降，也就是牺牲效率。但是，我们必须坚持教育资源均衡化，宁可牺牲一点效率，也应该下决心实现教育公平。因为目前社会各界对于教育不公平现状已经很不满，教育的公信力在流失。通过教育资源均衡化，把最薄弱的学校办好，帮助弱势人群有机会进到相对比较好的学校，才可能尽快恢复和提振全社会对教育的信心。

其实，公平和效率不是对立的。如果真正做到了教育公平，效率也会提高，因为在教育资源重新配置过程中，原来一般的学校会大面积地提高教育品质，那些好的学校在竞争中也会激发内部的活力。

和教育公平问题比起来，教育质量问题同样突出。中国的教育质量和发达国家相比，还有很大差距。不管是人们激烈批评和抨击的基础教育阶段的“应试教育”问题，还是社会各界都在关注的有关高等教育的“钱学森之问”，都说明中国教育质量没有达到让群众真正满意的程度。一个重要原因，就是教育的“放权”仍然不够，现行教育体制对学校管得太死。

在基础教育阶段是“教育局办学”，在高等教育阶段是“教育部办学”，一切都被教育行政部门规定了，学校没有真正的办学自主权。诺贝尔奖获得者、经济学家阿马蒂亚·森认为，发展不能被单纯理解为工业化或居民收入的增加，它应当是一个拓展自由的过程。而教育对于拓展人类自由、提高生活质量具有重大意义。教育状况将影响个人赖以享受更好生活的实质自由。能够赋予人们自由的教育的本质就是自由，没有自由就没有教育。由于学校被管得太死，校长和老师们也就失去了教育的积极性和创造性，围着教育行政部门的指挥棒转，应试教育仍然主导着教育。

应试教育让教育的难度不断增加，学习的内容不断加深，大部分学生感到学习困难。很多学生是“陪读生”，是陪着那些“尖子”学生在读书。尤其是义务教育阶段的应试教育，让很多孩子失去了童年和童心，也让我们的国民体质严重下降。

六十多年前，陶行知先生曾经说：创造的儿童教育，不是说教育可以创造儿童，儿童的创造力是千千万万祖先，至少经过五十万年与环境适应斗争所获得而传下来之才能之精华。发挥或阻碍，加强或削弱，培养或摧残这种创造力的是环境。教育是要在儿童自身的基础上，过滤并运用环境的影响，以培养加强发挥这创造力，使他长得更有力量，以贡献于民族与人类。教育不能创造什么，但它能启发解放儿童创造力以从事于创造之工作。所以，他提出要解放孩子的小手，解放孩子的大脑，解放孩子的时间与空间。现在看来，陶行知先生的愿望并没有实现，学生们被绑在“应试教育”的战车上，失去了求知和探索的兴趣。

来自权力的束缚，使得教育失去了活力。中国改革开放成功的最大奥秘，其实就是解放了生产力，解放了人民群众的创造力。因为解放了农民，人们的餐桌开始丰富起来；因为解放了工人，社会的日用消费品开始丰富起来；因为解放了资本，我们方方面面的发展速度快了起来。所以，教育应该摆脱束缚，获得真正的解放。教育的解放是教育改革的当务之急。

我们首先要解放学生。从分数的牢笼中解放孩子，让他们不再为分数而活着，让他们的个性得到张扬，让他们真正地成为他们自己。其次要解放教师，从应试的镣铐中解放教师，让他们不再成为考试的囚徒，让他们真正地享受幸福、完整的教育生活，体验教师职业带给他们的成长、尊严与快乐。再次是解放校长，从评价排名的恐惧中解放校长，让他们聚精会神地思考教育，让他们成为真正的教育行家里手。最后还要解放教育行政部门的厅长、局长，把他们从一个个有关升学的政绩考核指标中解放出来，不再“跑步（部）前（钱）进”，不再“仰人鼻息”，从对上负责变为对下负责，从对分数负责变为对未来负责。一句话，解放教育的关键是“还权”，把那些本来属于学生、属于老师、属于校长、属于厅长（局长）的权利还给他们自己。

总体看来，教育面临的公平和质量这两大问题，都与现行的教育体制有极大关系。国家分门别类地在教育的各个层面、各个环节设置行政层级，这样就形成了行政高度垄断的教育体制，行政部门权力太大、太集中。

以大学的审批为例，申办一所大学的手续，比申办一个企业要困难一百倍。首先，大学占地要超过五百亩，这个门槛就非常高。其实有不少国外高校面积，仅有一二百亩。其次，办大学必须从专科办起，有几届毕业生才可以办本科，再有几届本科毕业生才可以申请招收硕士生。这样一来，十几年就过去了。想办一个能够招收博士生的一流大学，没有几十年的时间根本不可能。因为门槛太高、风险太大，所以没有人愿意办大学。

高度集权的教育管理体制很难做到因地制宜，而是习惯于“一刀切”。中国国土面积之大、人口之多、自然地理环境之不同、地方发展水平差异之大、区域教育发展之不平衡，是世界上少有的。用同一个标准管理所有的区域，是不现实的。“一刀切”的行政运动和政绩工程，都会不可避免地出现许多偏差。例如，前些年农村中小学撤校并点、清退农村代课教师等政策措施，由于没有考虑国情、省情、市情、县情、乡情、校情的差异，一些地方在实施的时候脱离实际、强迫命令，造成许多问题，其后遗症至今仍未完全消除，损害了教育的正常发展。

教育行政部门集办学权、管理权、评价权于一身，“管、办、评”一体化，使教育体制单一，缺乏竞争，没有活力。由于教育行政部门既是教练员，又是领队、裁判员、运动员，权力过大，垄断性太强，又缺乏相应的监督和评价，很多教育问题难以及时纠正。虽然官方设有教育督导机构，但它们实际上归教育行政部门直接领导，很难对教育自身进行监督。

由此看来，要解决教育公平和教育质量这两大问题，归根结底还是要改革现行的教育体制。如果体制不改，那么其他改革也难以保证。例如，政府优化资源配置说起来简单，假如仍然是行政高度垄断，个别部门甚至是少数人说了算，缺乏有效的监督，实际操作中怎么保证以公平优先的政策导向来分配资源？如何避免腐败的产生？如果没有实质性的体制改革，不去触动、解决那些影响教育发展的深层次问题，许多表面的“乱象”往往久治不愈，纠而复生，甚至愈演愈烈。因此，教育体制改革是教育改革的核心，是实现教育公平和提高教育质量的有效保障。

教育体制改革，首先要处理好政府、学校、市场三者之间的关系。具体有三种不同的模式，比如，欧洲比较重视学校、学术的力量，美国比较重视市场的力量，中国比较重视政府的力量，各有各的特色。我们应该多借鉴一些欧美发达国家教育的经验，充分尊重学术和市场的力量，将教育体制改革的目标定位于建立一个充满活力、运作规范的教育秩序，形成一种服务型的教育行政部门和机构。尊重学校的办学自主权，保证学校依法自主办学，实行民主管理，由懂教育的教育家办学，让教育真正成为“一池活水”。

教育体制改革的关键就是放权。放权才有活力，自主才能创新。教育体制改革就是要通过简政放权，将属于地方的还给地方，将属于学校的还给学校，将属于社会的还给社会，使教育真正成为人民能够参与、全社会共同兴办的一项事业。

第一，向地方放权。要下放行政权力，将“因地制宜”作为教育公共政策的基本价值和指导思想。应该允许地方根据自己的实际需要和资源情况，自主决定包括代课教师、教师编制、教师待遇在内的教师政策，自主决定教育结构和比例、学校布局等教育规划，自主决定学校教育模式、培养规格等，从而形成多样化的、生动活泼的教育生态。同时，要尊重和鼓励基层自发的改革实践，把个别人、个别地方的成功探索通过制度化的方式推广。因为真正的教育智慧，真正好的教育探索，不是从办公室里面想出来的，而是从课堂里面生长出来的。尊重民间的首创精神是中国改革成功的一个重要经验。尊重基层的教育改革与创新，也应该是中国教育改革的一条主要路径。

第二，向学校放权。按照建设“服务型政府”“有限政府”的思路，理清不需要政府管理、审查、规范的东西，把它们彻底还给校长，还给学校，解放教育。学校只有获得办学自主权，才有动力建立现代学校制度。例如大学，教育部门可以通过制定标准、政策、拨款机制实现对大学的管理。同时，通过建立新型的大学拨款机制和大学校长遴选机制，改变政府直接办学的模式。大学校长应该由一个独立的遴选委员会面向全社会遴选，报教育部批准备案即可。

第三，向社会放权。建立“管、办、评”相对独立的教育管理体制。“管、办、评”分离是现代行政管理的基本原则，政府的主要功能不是直接当“划桨手”，而是当“舵手”。强化政府公共服务的职能，并不意味着集中资源、强化行政控制，而是意味着建立服务导向，由直接提供服务转变为用多种方式和途径满足社会需要，扩大公共服务的能力和改善公共服务的品质，同时，对公共服务的结果进行评价和控制。例如，可以让社会力量更好地参与评价活动，促使教育更科学、更公平。什么是好学校，什么是高教育质量，完全可以把国际上比较成熟的评价技术用于中国的教育，让社会力量真正参与到教育评价中来。

事实上，教育放权还有一个重要方面，就是向市场放权。

从发达国家走过的历史可以清晰地看到，民间资本进入教育对于教育发展具有非常重要的作用。民间资本不仅能解决教育经费、教育投入的问题，激发教育的活力，而且它本身还是一个标杆、一个“竞争对手”，让公立学校不敢懈怠。

长期以来，中国教育改革已经明显滞后于经济改革，市场力量还没有进入教育，有人甚至说，教育是计划经济的最后堡垒。这话或许过激，但不可否认，教育确实存在着向市场放权不足的问题。

据统计，目前全国各级各类民办学校已达14 万所，在校生人数3911万。民办教育在很大程度上丰富了教育资源的供给，提供了多元多样的选择，也在一定程度上激发了教育活力。但从总体上来说，中国民办教育规模小、质量差的问题仍然十分突出，真正的民间资本并没有进入教育领域。民办学校的法人属性、税费优惠、产权归属等问题仍然没有得到妥善解决。不仅民间的资本没有进入教育，民间的智慧也很少进入教育领域，许多知识精英仍在教育之外。

在中小学阶段，公立学校过于强大，长期以来建立起来的公立教育系统是一个不均衡的教育系统，择校问题一直是个老大难问题。原因在哪里？就在于学校之间的差距太大，而且利益集团已经差不多垄断了好的公办学校资源。能不能进行一些变革，把一部分好学校变成让民间资本管理的学校呢？政府提供的教育资源应该是均等的，应该是尽可能优质、均等的教育。如果仍然垄断着最优质的教育资源，最好的学校不进行制度的变革，那么，让民间资本进入教育仍然会有很大的难度。

在高等教育阶段，至今仍然是以公办教育为主，许多二级学院、独立学院也不是真正的民办。即使少量的民间资本进来，也是利用了政府的品牌和资源逐步发展起来的。由于进入高等教育的门槛太高，中国的民间资本远远没有进入高等教育领域，目前的政策也缺乏吸引力。能不能用更好的政策吸引一流的企业兴办教育？能不能吸引第一流的人才进入民办教育，尤其是高等教育？中国那么多的上市公司钱都没地方去，国家能不能出台政策吸引它们办教育？公立大学能不能做一些改制，能不能做一些托管？我认识的很多著名企业家都愿意办教育，但是目前这样的体制和高门槛让他们很难真正进入。

公众对教育的失望主要是在公办教育，但是要想改变公办学校是非常难的，对公办的高等学校进行改变尤其困难。解决中国的现实问题，完全靠体制内的办法、靠政府办学的方法是不行的，因此亟须引进市场的力量。但是也有人说，教育领域不同于经济领域，在教育领域不能完全由市场说了算，因为教育毕竟是一个公共产品。尤其是在前些年，教育产业化遭到了社会各界的批评，被认为是导致中国教育问题丛生的祸首。

其实，对教育产业化问题的讨论并不充分，很多问题没有界定清楚。在我看来，不能对教育产业化一概否定，因为教育既有产业的部分，也有非产业的部分。基础教育不能够成为一个产业，但是营利性的教育机构做教育产业也没有什么不好。虽然教育领域不同于经济领域，不能完全由市场说了算，但可以肯定的是，教育改革如果没有民间力量的进入，如果没有市场力量的配置，就会缺乏活力与张力。过去由于完全否定教育产业化，不是鼓励民间力量去办一些有特色的学校和精品学校，而是把一些办得好的民间学校转为公办学校，这完全是逆市场的行为。结果，反而是很多公办名校承担了供市场选择的功能，有钱有权的人通过各种方式，占有了最好的公办教育资源，损害了教育公平。

一个国家的教育有没有活力，一个国家的教育发展能不能形成一个好的生态，取决于政府与市场在教育资源的配置方面是否合理平衡，取决于能否充分发挥市场在教育资源配置中的重要作用。让民间资本更多地进入教育，可以让教育更均衡、更有活力。和其他领域的改革一样，教育改革如果没有民间力量的进入，如果没有市场力量的配合，也会面临很多问题，甚至寸步难行。

我认为，在教育领域，政府与市场的关系应该是这样的：政府充分发挥保公平、保基础的作用，对公办学校进行均衡的资源配置；把市场交给民办学校，它们可以提供有特色的、有选择性的教育资源。

这样政府就有更多力量去做好教育均衡、教育公平的事情。政府办的学校，资源配置大致相同，从学校的硬件如图书、实验室、操场等，到学校的软件尤其是教师，都要尽可能相同，从而把从公办学校挤出去的对教育质量有特殊要求的群体，释放到民办教育领域。

比如，家长要选择学校，就到民办教育领域。民办学校并不是面向有钱人的学校，而是可以提供更多选择的、有特色的、服务更个性化的学校。因此，应该尽快制定鼓励民间资本进入教育领域的政策，落实《民办教育促进法》，通过对民办学校的分类管理，制定对义务教育阶段非营利学校的补助以及教师的正常流动等措施，给民办学校更大的生长空间。在高等教育领域，我主张进行大学改制的试点，通过股份制改造，将一部分公办大学转为混合所有制，交给高科技企业举办，或者拿出一部分高校与国外著名大学进行合作办学，允许教育家自主办学。如果每个省拿出一所高校作为改制试点，其意义就非常大。这不仅可以丰富高等教育的多样性，而且可以激发公办大学的办学积极性。这样，良好的教育生态就会逐步形成。

另外，教育改革还应该包括教育的对外开放，允许中外合作办学，也允许国外教育机构到中国来独立办学。对外开放可以引进优质教育资源，满足社会和公众多样化的教育需求，扭转教育贸易的逆差。

教育开放对于教育改革和发展的促进作用，这一点我们从经验上很容易认识。中国经济改革就是通过对外开放来带动的。通过多样化体制性的竞争，国有企业才慢慢地改变了经营方式，向市场经济接轨。同样，中国的公办大学是目前为止计划经济色彩最浓郁的公办机构，希望它自我改善非常困难。但是一旦放开了对香港地区的大学招生，清华、北大马上就改变了。所以，通过开放和竞争来促进改革是最有效的方式。开放才能促进教育的多元化，通过资源型竞争向体制性竞争转变，形成良性的教育生态，促进教育体制改革。

中国教育的对外开放至今还是一个短板。截至2013年，全国举办中外合作办学项目和机构的高校达577 所，占全国高校总数的21%。但是，进一步的教育开放还有思想、利益等多方面的障碍。因此，要想实现教育对外开放，还要继续解放思想，排除障碍。应当进行试点，对高教资源短缺的人口大省和西部地区实行特殊政策，鼓励举办更多类似宁波诺丁汉大学、苏州西交利物浦大学这样的大学，使中国学生在家门口就能够接受国际通行的大学教育，培养能够在全世界就业的中国人。教育对外开放的核心问题，还是转变政府职能，完善教育开放的法治环境。

总之，中国教育的核心问题，在于教育体制。早在1985年，中共中央出台的《关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）就已经指出了这个问题。《决定》客观总结了当时教育体制存在的各种弊端，明确将教育体制改革作为教育改革的重点，教育改革随之开始。

从20世纪90年代开始，教育的重点转向大发展。这种发展与“效率优先”的经济发展战略有内在的一致性，而且权力高度集中统一的教育体制也有利于推动这种发展，因为其优势就是“集中力量办大事”。另外，由于把“建立社会主义市场经济体制”明确为经济改革目标，市场化改革的大力推进使得中国经济驶入了发展的“高速路”。经济实力的增强为教育的大发展提供了经济基础。在这种背景下，我国完成了义务教育的快速普及、高等教育的迅猛发展。

教育的大发展解决了许多持续已久的困扰，如教育经费短缺、大学招生数量过少等已经不再成为问题。但是教育体制改革却并没有随着教育大发展产生实质性的进展，所以早已存在的一些教育矛盾依旧存在，而且随着其他矛盾的解决而凸显出来。

历史的经验说明，假如不在教育体制改革上下工夫，那么中国的教育问题就不能得到根本解决，中国教育也不可能真正赢得公信力。要解决中国教育面临的诸多问题，出路就在于走出长期以来体制改革停滞不前的困境，以教育体制改革为重点，重启教育改革。

教育体制改革需要权力和利益的调整。改革是一场除旧布新的革命，必然遭到来自既得利益者的重重阻挠。任何国家的既得利益者们在改革损及自身利益的时候也都反应强烈。1957年，美国总统为了执行联邦最高法院关于废除种族隔离教育体制的判决，不惜派军警保护黑人学生进入白人学校读书。几十年过去了，现在的美国人对于白人和黑人同在一所学校读书早已经习以为常，甚至引以为豪。以后人的角度观之，那些顶住压力、大胆推动平权改革的先贤无疑是值得敬佩的。其实，无论是执政者还是具体部门的主事者，这都是应有的担当。现在中国的教育改革进入了“深水区”，这就意味着要打破原有的既得利益链条。如果不以“个人毁誉无所谓”的勇气打破利益链条，中国教育改革就难以取得实质性进展。

2013年11月，中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，不但提出了全面深化改革的总体设计和行动纲领，也对教育体制改革进行了整体部署，教育改革的路径已经十分清晰。

中国教育站在一个新的历史起点上，必须下决心突破教育体制改革面临的旧的利益格局的束缚，打破教育体制内的既得利益链条。只要大家和衷共济，冲破阻力，中国教育就一定会早日实现公平，一定会以优良的质量赢得全社会的信任和赞誉。就像中国的经济一样，中国教育也一定会创造出世界瞩目的奇迹。

（作者系民进中央副主席、中国教育学会副会长）

（责 编 子 君）