国内小学课后托管政策与相关研究综述

周红霞

在我国，大多数家长没有办法在孩子放学后及时接回家，小学生在放学后无人监管已成为我国当前一个十分普遍的现实问题。

在当前这样的困境下，家长们由一方或双方轮流早退接孩子放学，或由老人来带孙辈，或是雇佣保姆或小时工。但不难看出，无论哪一种方案，都有其弊病，是迫不得已的无奈选择。

面对课后托管的现实需求，国内一些省市出台了应对办法，浙江、上海、南京、济南等地相继出台了相关文件，鼓励各地区和学校根据实际情况进行自主探索。本文试对国内小学课后托管政策与相关研究进行分析和综述，并在此基础上提出一些建议。

一、国内部分省市的小学课后托管相关政策及比较分析

1.部分省市出台的相关政策

（1）北京。北京市教育委员会在2014年1月26发布了《关于在义务教育阶段推行中小学生课外活动计划的通知》，提出按照 “政府主导、社会支持、学校组织、学生自愿”的原则，通过政府“购买社会服务”的形式，开展体育、文艺、科普等形式多样的社团活动，全面提升北京市中小学生的综合素质。[1]

（2）上海。上海市教育委员会在2014年2月7日出台了《上海市教育委员会关于进一步做好本市小学生放学后看护工作的通知》，提出开展放学后看护服务的学校要覆盖所有公办小学（民办小学参照执行），看护服务的对象为家庭看护确有困难的学生，遵循的原则为家长申请、学校审核、统筹安排、有限服务。[2]

（3）南京。南京市教育局在2013年10月22日发布了《关于小学实行“弹性离校”办法的通知》，明确从2013年11月1日起，对按时离校确有困难、经申请批准的学生，由学校负责统一安排集中管理，实行“弹性离校”，具体离校时间由各校结合学生需求与本校实际提出具体办法，经区教育局批准后执行。[3]

（4）济南。济南市教育局在2012年10月22日发布了《关于印发“爱在校园—教育志愿者在行动”志愿服务活动实施方案的通知》，指出“爱在校园——教育志愿者在行动”活动是济南市教育局针对放学后留校学生所采取一项具体帮扶爱生举措，通过招募、组织学校教师、家长委员会成员、学校所在社区居民以及驻济高校大学生等志愿者，充分利用学校教育设施及场馆，组织下午放学后暂不离校的学生开展丰富多彩的课外文体活动以及兴趣小组学习。[4]

（5）成都。成都市教育局在2014年4月8日出台了《关于鼓励开展小学生放学后“托管”服务的通知》，指出“托管”服务是保障学生安全和解决部分家庭实际困难，对小学阶段学生家长确有困难无法按时来校接回的学生进行集中管理的服务性工作，各区（市）县教育行政部门和学校要将其作为重要的民生工程，认真筹划和切实推进。[5]

（6）浙江。浙江省教育厅在2013年11月12日出台了《关于在小学鼓励开展学生放学后“托管”服务的指导意见》，指出近年来浙江省一些地区结合本地实际，在部分小学实行“晚托班”、“放心班”等方式，较好地解决了小学生放学后家庭无人照料、安全存在隐患的问题。为总结成功做法，帮助家长解决接送困难，确保学生放学后安全，将鼓励各地开展小学放学后举办“晚托班”、“放心班”等托管服务。[6]

2.对各省市相关政策的比较分析

（1）政策定位。各地市的政策定位不同，有的是直接指向“放学后看护”、“放学后托管”，比如浙江、上海、南京和成都，有的则以开展课外活动为切入点，同时缓解“三点半”难题，例如北京市的课外活动计划，一方面可培养学生在体育、艺术、科技等方面的兴趣和素养，另一方面，可帮助解决学生放学后无人看护的问题;济南也以志愿者为主体带领学生开展课外活动为主要形式。

（2）服务对象。各省市基本上都以服务小学生为主。北京市是以课外活动为切入点，面向全市全体中小学生，而浙江、上海、南京和成都有托管需求的学生需要经过“家长申请、学校审核”。例如，浙江提出，以设区市城区和县（市、区）城区小学为重点，在群众呼声强烈、要求迫切的小学、或小学低年级先行进行试点;南京“弹性离校”优先安排一、二年级学生以及家庭经济困难学生。

（3）服务内容。北京市活动内容非常丰富，包括组织学校或学区范围的活动和比赛，开展“科学家进校园”、“体育明星进校园”、“艺术家进校园”等系列活动等;济南也提出组织学生开展丰富多彩的课外文体活动以及兴趣小组学习;上海、成都、南京等以学生做作业、自习和课外阅读等为主，也安排一些社团和课外活动。上海、济南和浙江还对禁止补课活动进行了强调。上海指出，不得将看护工作作为学校教学的延伸，不得进行集体补课。南京也严禁借机开展语文、数学、外语等学科性集中教学，严禁以补差提优等名义组织或变相组织集体补课。浙江也强调做到“三个不”：不上课、不集中辅导、不加重学生课业负担。

（4）服务经费。北京市是按照义务教育阶段实际在校生人数，按生均标准将经费拨至各区县用于学生体育、艺术、科技等活动，包括外聘教师费用、场地租用费、低值易耗品购置费，以及购买社会服务产生的费用等;上海市明确公办小学开展放学后看护服务不向家长收取费用，所需经费将纳入年度教育经费预算，足额安排;浙江指出，各地可根据《国家发改委、教育部关于规范中小学服务性收费和代收费管理有关问题的通知》精神，积极争取当地财政性资金支持;成都指出，各区（市）县教育行政部门要严格按照《全市公办中小学校收费项目和收费标准有关事宜的通知》执行托管服务经费规定;南京坚持公益原则，严禁直接或变相收取学生任何费用，严禁擅自与社会机构合作进行有偿服务;济南教育局对活动开展好、家长满意的学校，年终一次性奖励20万元。

（5）服务师资。北京市对课外活动辅导教师的构成给出了明确说明：符合学校开展活动需求的高等学校、具有资质的民办教育机构的教师;体育俱乐部、少年宫、科技馆等校外机构的教练员及教师;具有专业特长的各类人才，例如运动员、教练员、艺术家、科学家等各领域的专业人才;符合条件的志愿者等。浙江省积极鼓励广大教职员工和邀请社会热心人士、社区志愿者、有条件的家长义务参加学生“托管”服务，也可聘请符合条件的人员从事“托管”服务工作。南京积极探索学校与社区、高校、机关、部队、企事业单位之间共建合作机制，积极鼓励教师志愿者联盟、学生家长与在校大学生等社会力量参与教育志愿服务。成都鼓励广大教师、有条件的家长、大学生志愿者、社会热心人士参与“托管”服务。济南主要通过招募、组织学校教师、家长委员会成员、学校所在社区居民以及驻济高校的大学生等志愿者开展活动。比较来看，各省市在课后托管师资的配备上大体一致，都是以学校或相关机构的教师、学生家长、志愿者等为主，选择范围比较广泛，也比较概括，而对于服务人员应当具备哪些具体资质还大多没有细化规定。

3.对课后托管服务性质的界定

目前，除了《国家发展改革委、教育部关于规范中小学服务性收费和代收费管理有关问题的通知》、教育部《学校卫生条例》等对课后托管的时间、收费问题有所涉及外，我国还没有出台国家层面的课后托管相关政策和法律对儿童课后托管的性质、内容和要求具体等做出说明和规定。[7]地方政府出台的相关指导意见主要是从提供看护、开展课外活动等角度切入。对于课后托管服务的性质，部分省市给出了比较明确的界定。例如，“托管”服务是保障学生安全和解决部分家庭的实际困难，对小学阶段学生家长确有困难无法按时来校接回的学生进行集中管理的服务性工作，要将其作为重要的民生工程，认真筹划和切实推进。可以看出，当前各地对托管服务性质的认识基本是一致的，即课后托管是服务而非义务。

此外，对于当前我国社会上以经营为主的培训机构所提供的托管服务，政府层面的管理和规范还比较欠缺，这种经营机构的课后托管服务主要是学生家长与培训机构之间的自主市场行为，且大部分托管服务是学习辅导机构或者特长培养机构的衍生服务，很多尚不构成民间契约行为，在管理与规范上缺乏法律依据，存在纠纷维权的隐患。

二、国内小学课后托管政策与实践研究综述

虽然国内部分省市已陆续出台了直接或间接意义上的课后托管相关政策文件，但通过文献检索发现，当前国内对课后托管问题的研究还很薄弱，主要体现在几个方面。

1.相关文献数量很少，特别是从学术角度进行研究的论文数量更少

以“托管”、“看护”、“课后教育服务”等关键词进行检索，检索到的与课后托管或看护相关性较强的学术文章仅有十余篇，其余主要是报纸类新闻媒体的呼吁。为数不多的学术文章中，部分是对当前我国课后托管供需现状进行了分析，部分是从比较研究的角度对美、法等国的相关情况进行了介绍。从现实需求来看，亟需从政策和实践角度加强相关研究。

2.现有研究集中于近年，反映出课后托管问题正逐渐引起学界关注

现有研究主要集中于近几年，反映出近年来随着城市青年晚婚晚育、通勤时间增长、课外托管价格高涨，“三点半难题”愈发凸显。特别是随着公众与媒体对于课后托管的关注和呼声日益强烈，学界开始对此问题给予关注和研究。但是目前的研究还比较分散，未能形成系统的研究成果。

3.从增强公共服务角度对课后托管进行政策呼吁的观点还比较模糊

目前的研究主要是对国内或国外实践层面的分析，从理论角度进行政策价值取向分析的不多，部分文献集中于对学校之外民间课后托管机构的研究，对于政府的角色和责任以及学校等公共教育服务机构当如何定位的研究更为稀少。总体来看，从拓展政府的公共责任，增强政府公共服务供给的角度对课后托管进行政策和理论分析的观点还比较模糊。

三、建议加强小学课后托管政策的国际比较研究

1.加强小学课后托管政策研究具有重要意义

（1）显性层面的意义：有助于解决小学生及其家庭对课后托管的迫切需求。优质的、可负担的课后托管能够为小学生提供放学后的安全场所，帮助学生家长在工作时间与孩子的上学时间之间找到更佳平衡，提高家长群体的社会劳动参与率，有助于社会经济的发展。[8]

（2）隐形层面的意义：有助于促进学生综合素质的养成和身心健康的发展。课后的有效托管不仅可以促进儿童的学业进步和综合能力发展，对于存在学习困难或来自处境不利家庭的儿童尤其有益，而且有利于缩小儿童之间的成长差距、加强社会融合感，对于学生身心健康发展和综合素质培养大有裨益。

（3）理论层面的意义：有助于对教育的公共服务范围进行重新思考和界定。课后托管并非单纯解决看护以及增强素质培养等层面的问题，而是涉及到教育的公平性、多样性等深层次问题，涉及新的需求形势下对教育的基本公共服务范围的重新认识和界定，需要学校、家庭、社会各方资源和责任的深入和有效整合。

2.学生看护空档期也是全球关注的难点问题

研究发现，课后看护存在空档期是全球普遍的难点问题。很多国家特别是发达国家对小学课后托管问题关注较早，已经积累了丰富经验。发达国家小学生课后托管的需求源于和我国相似的因素，比如经济发展促使职业女性增加，城市拓展导致家庭住地与工作地点距离加大，家庭规模小型化不便于隔代照管等。基于提高劳动力社会参与率和保障教育公平的价值选择，很多国家已经将课后托管列为国家层面教育公平与机会保障的重要议程，并制定了明确政策，在实践上也已经有了很多探索。例如，美国于1998年启动了课后计划，以确保每个孩子在放学后都有一个安全且对其身心有益的去处;[9]澳大利亚制定了《更好学校计划：课前与课外计划》，政府设立专项基金，扩大课外托管服务;韩国《国家教育政策规划纲要2013》明确，自2014年开始，将扩大托管范围，所有小学都将实行托管服务。

初步比较国内和一些发达国家对课后托管服务的研究和相关政策可以发现，我们国内与发达国家对于课后托管的认识尚处于不同的阶段。发达国家大多从国家层面对课后托管进行了明确的法律归属，界定其属于儿童的一项基本福利，政府有责任向青少年提供课后托管服务。一些国家的政策主张是由教育系统承担托管的主要责任，因为学生要在学校度过一天中相当长的时间。

他山之石，可以攻玉。从当下学生和家长对课后托管的现实需求出发，放眼发达国家的有益经验，扬长避短，有效借鉴，将每个家庭相似的个体困境在政府政策层面和学校以及社会力量的实践层面得以整体解决，具有重要意义。

参考文献

[1]北京市教育委员会.北京市教育委员会关于在义务教育阶段推行中小学生课外活动计划的通知[EB/OL]. http：//www.bjedu.gov.cn/publish/portal27/tab1654/info36584.htm，2014-01-26.

[2]上海市教育委员会.上海市教育委员会关于进一步做好本市小学生放学后看护工作的通知[EB/OL].http：//www.shmec.gov.cn/html/xxgk/201402/402152014002.php，2014-02-07.

[3]南京市教育局.南京市教育局关于小学实行“弹性离校”办法的通知[EB/OL]. http：//www.nanjing.gov.cn/njgov/xxzx/gsgg/gg/201310/t20131024_ 1856548.html，2013-10-22.

[4]济南市教育局.济南市教育局关于印发“爱在校园-教育志愿者在行动”志愿服务活动实施方案的通知[EB/OL]. http：//www.jnedu.gov.cn/publish/portal0/tab424/info9068.shtm，2012-10-22.

[5]成都市教育局.成都市教育局关于鼓励开展小学生放学后“托管”服务的通知[EB/OL]. http：//www.cdedu.gov.cn/news/Show.aspx？id=42520， 2014-04-08.

[6]浙江省教育厅.浙江省教育厅关于在小学鼓励开展学生放学后“托管”服务的指导意见[EB/OL]. http：//www.zjjy.com/jydt/zhxx/2013-11-19/173038.html， 2013-11-12.

[7]杨启光，朱纯洁.论我国儿童课后照顾与教育服务的需求及政府责任[J].教育理论与实践，2014（34）.

[8]唐科莉.欧洲国家"课后托管服务"面面观[J].基础教育参考，2014（21）.

[9]康丽颖，贾丽.中美儿童托管教育的比较分析[J].比较教育研究，2011（12）.

（责任编辑   甘   璐）