城市化进程中失地农民就业现状、困境与对策研究

2015-09-07韩金博陈鹏

天津农业科学 2015年7期

韩金博　陈鹏

摘要：我国失地农民属于文化素质不高、劳动技能单一、资金匮乏的一类群体，而地方政府又对失地农民的就业安置问题关注不够，使得失地农民就业问题成为影响他们生存和发展的难题，也影响整个国民经济的发展。本文在分析失地农民就业的现状与困境后，提出相应的对策，以期改善失地农民的不利处境。

关键词：失地农民；现状；困境；对策

中图分类号：F323.6 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2015.07.017

Abstract： Most landless peasants in China belongs to the low culture quality and low skills， money less vulnerable groups， and local governments pay not enough attention on landless peasants' job placement. The employment problem of the landless peasants become a problem affecting their survival and development， also affect the development of the whole national economy. This article analyzed the landless peasants' employment's status and predicament， put forward the corresponding countermeasures to improve landless peasants' difficult situation.

Key words： landless peasants； status； predicament； countermeasures

《全国土地利用总体规划纲要》提出我国2000—2030年征用耕地将超过363.3万hm2，这样按照以往每征用0.067 hm2城郊耕地产生1.5个失地农民的常规经验测算，30年间失地农民数量将增加8 175万人，20年后失地农民总数将远远超过1亿人。土地对于农民来说具有特别重要的经济价值和社会价值，土地是农民的衣食之源、生存之本、发展之基。作为城镇化进程中的利益主体，只有保证失地农民妥善就业，才能保证新型城镇化建设的顺利进行。

1 城市化进程中失地农民就业问题现状

为适应城镇化发展的需要，个别城市以完成城镇化人口指标为目的，将大量农村户口转为城市户口，但是这些持有居民户口的新城市居民却没有得到与户口成正比的保障政策和相应权利，而国家人口指标也将他们排除在外，使得他们生活举步维艰。

1.1 失地农民收入偏低

工业化、城市化进程中，农民失地进入城镇融入现代城市生活的一个必备条件就是必须具备城市生活能力，即其城市生活所得能够支付城市生活成本，解决其生存发展问题。然而调研中发现，农民失地后对于土地的替代性资源没有建立起来，且由于城乡二元体制、征地补偿制度、社保安置政策、知识技能缺陷、就业服务政策等诸多因素限制导致其当前收入普遍偏低，失地农民收入水平提高面临更多困境和挑战[1]。加之近几年国内大众商品市场受到高通货膨胀率和其他一些因素的影响，使得失地农民的生活负担更加沉重。

1.2 失地农民社会保障差

农民失去土地之后，传统土地保障功能被弱化的同时尚无法享受到与城镇居民同样完善的社会保障，偏低的社会保障水平和保障范围造成失地农民现实生活的困境[2]。失地农民脱离土地之后，失去了维持生活的经济来源，加之再就业的困难，使得失地农民只能依靠征地补偿来维持生计。一些失地农民放弃参加养老保险，转而将资金用来供子女接受良好的教育，一方面可以保证子女未来有一个好的生活前景，另一方面他们期待依靠子女来养老，这无形也增大了子女的负担。

1.3 失地农民就业渠道少

农民失去土地后，实现劳动就业并获得相对稳定的收入成为他们未来生活得以保障的基本途径。失地农民受到自身文化、年龄和思想等因素的限制，实现就业十分困难。一部分失地农民由于其年龄大，体力劳动无法实现，同时他们又缺少相应的劳动技能，使得转业受到阻碍；还有一部分失地农民由于长期居住在偏远地区，就业意识和就业理念十分保守，导致他们就业选择范围有限。失地农民在择业过程中，更多地愿意直接进入城市自行找工作，而只有很少一部分愿意参加政府提供的技术培训。对于就业单位的选择，大多数人选择的是外来工商企业，而对于本村和本地区的企业选择的很少，这可能与一定程度上的传统思想有关[3]。而自主创业、搞个体经商的人数很少，这与其文化水平、个人能力和传统思想有着直接联系。

1.4 失地农民工作稳定性差

大多数失地农民选择的工作都是稳定性较差的，而这也极大地增高了失地农民再次失业的风险。对于那些接受政府帮助的农民，尽管在政府的帮助下找到自己的岗位，有了自己新的生活，但由于学历等因素的影响，他们的工作大多是那种高危险、高付出、低收入的类型，工资不但不稳定，而且还很微薄。这些工作都只是暂时的而非长久性的，一旦城市化进程过快，这些就业机会也可能会失去，这种做法并不是长远之计。所以即便是有了职业的失地农民，其职业所带来的仍不是高额的工资和稳定的保障。

1.5 失地农民结构性失业严重

按照结构性失业定义来看，我国失地农民正处于结构性失业严重阶段。目前我国经济正处于转型时期，社会需要高素质人才，更加强调技能、知识的重要性，而这些正是失地农民所缺少的。由此造成一方面失地农民无业可选，同时社会又存在诸多的空闲工作岗位的局面。结构性失业的局面进一步增加了失地农民就业的难度。现实与心理的矛盾必然会导致一种现象，即虽然有大量失业人口存在，同时又有企业招工的实际需求，但偏偏还会导致企业招收人员困难与失地农民找工作困难并存的现象[4]。

2 城市化进程中失地农民就业难的困境

2.1 劳动力素质低

农民被迫失地进入城镇后，其面临的首要问题即积极寻找新的就业机会，通过就业增强家庭持续发展能力。然而，失地农民多属于非自愿转岗人员，综合素质普遍偏低，甚至低于自主流动的农民工群体，现实知识技能的缺陷影响了他们的长期就业增收能力。从经济学的角度出发，人力资本是从发展经济学的视角来看待人口质量与经济发展之间的联系，人力资本是与物质资本相对存在的，从这方面看，人力资本即是以对人力的投资和从人力上得到的相应收入来衡量的。通常情况下，失地农民不会有过高的文化程度，劳动者文化程度越低，其从事职业专业化程度也就越低，相应工作的可替代性就越强、竞争越激烈。

2.2 信息渠道不通畅

失地农民在择业过程中，社会资本同样是不可或缺的一大因素，社会资本的多少，直接决定失地农民选择职业的难易与好坏。在社会资本中，就业信息起到举足轻重的作用。如果失地农民没有获得就业信息的渠道，那么他们的择业过程将步履艰难[5]。另外，从招工单位的角度考虑，他们不可能为小范围的失地农民牺牲过多的成本进行招聘。

2.3 政府就业培训缺失

失地农民由“面朝黄土背朝天”的耕地生活进入到城市劳动力市场，是城市化进程中所产生的必然结果。由于他们长期从事的工作单一，要改变这种工作模式，就要提升农民的工作能力，而提升工作能力的有效办法就是增加职业培训，目前导致失地农民就业困难的重要原因是各级政府拿不出切实有效的培训措施[6]。由于缺少正确的指导和对市场认识的不足，使得失地农民的再就业概率大大降低，在被剥夺土地之后，在缺少技能的条件下，只能靠出卖劳动力和一些小本生意来维持生活。

2.4 征地补偿制度存在缺陷

我国《宪法》规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。然而法律却未对“公共利益”的内涵、外延作出明确界定，导致现实中无论是公益性用地还是经营性用地均以“公共利益”之名纳入征地范围，随意扩大了征地范围，也严重侵害了失地农民的受偿权益，农民的权益得不到切实维护，无法从土地的流转中获得相应收益[7]。其次，目前的征地补偿并没有充分考虑农民的基本生活、就业和社会保障问题，完全达不到土地的市场价值，相应的制度安排也不能从根本上改善问题。农民的土地补偿水平较低，农民的利益无法得到切实维护，农民无法得到技术培训，又没有充分的后备资金作为支撑，导致失地农民生活更加困难。

2.5 城市经济的发展状况无法满足就业需求

我国目前处于经济转型的重要时刻，经济增长从粗放型向集约型转变，知识和技术在我国经济发展中占有越来越重要的地位，依靠结构调整来提高经济增长已经成为一种越来越普遍的手段[8]。城市化的进程远滞后于城镇土地征用速度，而小城镇的产业结构又无法跟上经济发展速度，因此，调整产业结构，大力发展第三产业，才能够更有效地帮助失地农民实现就业。

3 城市化进程中解决失地农民就业的对策

3.1 积极开发就业岗位

随着“村改居”工程全面展开，社区服务业方兴未艾，它将为失地农民提供更多的工作岗位。政府部门应大力拓展公益性岗位和社区就业资源，政府也应当积极谋划，为保障失地农民的安居乐业提供帮助，向失地农民介绍一些他们力所能及的公益性岗位，这样在解决部分失地农民就业的同时又促进了当地公共事业发展。要鼓励失地农民灵活就业，做季节工、临时工、钟点工、维修工、保洁工、保安门卫、绿化工人、家政服务人员等，充分发挥社区服务业在吸纳劳动力就业方面的作用，以保证失地农民的家庭有稳定的收入来源[9]。

3.2 适度提高征地补偿标准

政府给予失地农民的征地补偿款的数额直接影响到他们的生活质量，尤其对于年老的失地农民而言，甚至是他们维持生计的唯一选择，故提高征地补偿标准成为解决失地农民问题的关键。我国现行土地补偿标准并未按土地市场价值对失地农民进行补偿，而是按被征土地的原用途进行补偿，征地补偿费偏低。近年来，国家《土地管理法》虽提高了土地农业产值补偿倍数，整体上逐步提高了征地补偿标准，但仍无法满足失地农民持续增长的现实生活需求[10]。按照国家的方针政策，未来应进一步提高征地补偿标准，提高农地征用补偿水平。

3.3 加强对失地农民的保障力度

按照马斯洛的生理需求理论，失地农民首先需要保障自身的衣食冷暖，在此基础之上，失地农民再考虑养老保障与医疗保障。首先，保障资金筹集上应持续加大各级政府和村集体组织的资金投入，同时辅之以社会化帮扶渠道积累资金；其次，政府应当重点关注那些年龄大的失地农民，由于他们身体较差，知识水平较低，需要政府给予更多帮助；最后，政府在制定失地农民保障标准时要力求公平、公正，充分考虑当地经济发展水平，而且全国范围内失地农民的保障力度不应差距过大，以求实现全国范围内的最低生活保障协调机制[11]。

3.4 鼓励失地农民自主创业

针对失地农民个体在年龄、文化层次、技能水平、职业选择等方面的差异，政府应积极鼓励和引导有创业意愿的失地农民自主创业，将其纳入创业政策扶持范围，促进以创业带动更多就业。对于失地农民创业过程中遭遇的现实困境，地方政府应从资金、税费、场地、手续办理等方面予以扶持，以降低其创业风险。政府应将城镇失业人员创业优惠政策适用范围扩大至失地农民，设立贷款担保基金，通过与国家政策性银行、地方村镇银行及其他商业银行的金融合作努力为失地农民提供小额低息或无息贷款，鼓励其从事个体私营或合作经营。地方税务部门在一定期限内对失地农民创办企业实施免征或减征企业所得税、营业税等相关税费政策[12]。

3.5 加大技能培训力度

就外部宏观环境而言，伴随工业化、城市化进程的加快，劳动力市场逐渐由单纯体力型向专业型、技能型转变，而劳动技能偏低亦成为影响失地农民顺利就业并保持收入稳定的重要因素，故开展形式多样、针对性与实用性强的职业技能培训则显得尤为必要。培训资金筹集可考虑采取政府从土地增值收益中留存一部分、村集体组织补贴一部分、失地农民个人承担一部分的办法解决，保证培训经费充足；培训机构应重点围绕符合市场需求的职业技术、岗位技能和岗位适应能力进行培训，持续提高其转岗再就业能力；政府应顺应市场经济发展需要，结合财政补贴等政策，按照失地农民的兴趣与意愿，帮助他们寻找适合自己的职业，满足市场供需，增强失地农民的职业技能，从而实现合理的就业选择[13-17]。

参考文献：

[1] 翟年祥，项光勤.城市化进程中失地农民就业的制约因素及其政策支持[J].中国行政管理，2012（2）：5-8.

[2] 刘立宏，白书祥.失地农民就业风险的成因及其排解[J].哈尔滨工业大学学报：社会科学版，2012，14（1）：3-4.

[3] 于丽卫，赵青.农村宅基地换房意愿影响因素研究——以天津市宝坻区为例[J].天津农业科学，2015，21（4）：76-79.

[4] 高勇.城市化进程中失地农民问题探讨[J].经济学家，2014（1）：12-14.

[5] 李冬梅，钟永胜.论我国城市化进程中失地农民的社会保障问题[J].财政研究，2010（5）：9-11.

[6] 孟繁丽.城市化进程中应健全失地农民的社会保障模式[J].中国社会科学报，2010（12）：52-54.

[7] 王静，邱道持，赵梓琰，等.农村土地资产管理面临的挑战与政策检讨[J].天津农业科学，2014，20（1）：67-73.

[8] 黄华玲.失地农民就业出路问题的思考[J].甘肃农业，2014（6）：2-4.

[9] 刘燕萍.征地制度创新与合理补偿标准的确定[J].中国土地，2012（2）：27-30.

[10] 李定洪，宋山梅.我国劳动力转移与城市化问题研究[J].天津农业科学，2015，21（1）：65-69，80.

[11] 卢海元.土地换保障：妥善安置失地农民的基本设想[J].中国农村观察，2013（6）：26-28.