美国城市化背景下的砂石资源管理体系及相关政策研究

沈 明，沈 镭，张 超，曹 植，孔含笑

（1.中国科学院地理科学与资源研究所，北京100101；2.中国科学院大学研究生院，北京100049）

2013年中国砂石行业市场规模达到3000亿元，成为全球砂石用量最大的国家，砂石开采与城市化矛盾也逐渐显露。鉴于美国在砂石资源管理上的丰富经验，本文以美国为例研究其砂石资源管理体系和相关法规政策，力图为中国砂石资源管理政策制定提供有用的借鉴和参考。

1 美国城市化发展背景

从工业革命开始，美国城市化进入快速发展阶段（图1）。一方面，工业革命提高了劳动生产效率，人口得到快速增长。另一方面，城市和工业建设需要大量的劳动力，农业人口开始向城市工业区聚集促进了城市的空间扩展。据统计，2010年超过80%的美国人居住在城市。在工业革命的推动下，美国用近两百年的时间完成了城市化发展，实现了从农业国向工业现代化国家的转变。

2 砂石资源供需特点

2.1 需求刚性

美国城市化的快速发展间接推动了骨料需求的快速增长。砂石土矿属于非金属矿产资源（又称“骨料”），一般用于房屋建筑、轨道交通建设和水电工程建设，是一切土木工程的物质基础［1－2］。根据美国地质调查局统计数据（图2），1991～2013年间美国年平均砂石资源消费量超过10亿t。砂石资源用途广，消费需求大，其总价值亦不逊于其他金属矿产。2001年，美国非能源矿产产品估值约390亿美元。其中，天然骨料（砂、碎石、黏土等）占超过1／3的比重，约为145亿美元，超过金、银、铜等金属矿产合计55亿美元。

图1 美国城乡人口占比趋势图

图2 美国砂石资源消费量趋势图

2.2 供给限制

虽然砂石资源分布广泛，似乎随处可见，但受成本和法律政策等因素影响，其供给仍然十分有限。

第一，土地利用冲突。随着城市在空间范围内的扩张，砂石开采容易与其他土地功能区划产生重叠。根据美国地质调查局砂石资源开采数据，从1995～2013年，美国一半以上的砂石资源来自加利福尼亚等11个州，这些州主要分布在落基山山脉西侧和五大湖区，有天然的砂石资源优势［3－4］。同时，这些地区也密集分布着国家公园、自然保护区和历史文物区等，相关的保护法一定程度上限制了砂石资源的发展。

第二，社区冲突。早在1994年的一项关于砂石开采认知的调查中就有结论，大部分的公众认为砂石开采是一种剥削工人、危害环境和社区居民，并且于个人无益的事情［5］。因此，大部分的市民都不支持砂石开采。这种“与我无关”的固有观念也是限制砂石发展的一个重要因素。

3 砂石开采与城市扩张的矛盾关系

城市扩张与砂石资源两者之间不是简单的单项拉动关系，而是相互影响的交互关系（图3）。一方面，城市扩张对砂石有旺盛的需求，促进了砂石资源的开采和行业的发展；另一方面，城市扩张与砂石土矿区发生重叠，激化了城市、社区和矿区的矛盾，进而抑制了砂石行业的发展，如何协调和处理这种矛盾关系成为砂石资源和城市发展的关键。

图3 城市扩张与砂石开采的矛盾关系图

4 美国砂石资源管理体系

从所有权制度来看，美国是土地私有制国家，土地主要分属联邦政府、州政府、印第安部落和私人，相应的矿产资源归属各主权体所有（图4）。就地理分布来看，联邦政府所有矿产资源分布于美国西部，东部大部分自然资源属于私人所有，少量属州政府所有。

4.1 联邦政府所有

图4 美国矿产资源管理体系结构图

联邦政府所有砂石资源是通过《建材矿法》约束管理的。美国将矿产资源划分为三类：可标界矿产 （Locatable Minerals）、可 租 让 矿 产 （Leasable Minerals）、可出售矿产（Saleable Minerals）［6］。其中，砂石土资源被包含在可出售矿产分类中。根据《建材矿法》（The Materials of Mining Act）规定，砂石、石材、黏土等建筑原料矿产采取标价出售的方式出让采矿权，但国家公园和历史遗迹并不受约于《建材法案》，并且在这些领土范围内不允许任何理由的矿产资源开采。

除《建材矿法》以外，砂石资源还间接受其他法规约束，包括了水质量保护法、空气质量保护法、鱼类和野生生物保护法、濒危物种保护法等（表1）。

表1 联邦级砂石开采相关法规

4.2 州政府所有

在砂石土资源管理中，州政府负责“州所有”的土地和私人所有土地内的矿产资源勘查和开发，并且根据各自州情况制定具体的矿产资源管理法规和条例（表2）。州政府法规服从于联邦法规，但和联邦法规相比，州级砂石开采管理规定则更具体一些。

表2 “州级”砂石开采相关法规

4.3 地方政府管理

进一步，地方级政府直接管辖区域范围内的砂石资源开采活动，其管理条例更为细致，包括了地面干扰，噪音，交通，整洁，工作时间和公用事业管理条例等方面（表3）。这些条例将对砂石开采活动产生直接影响，是联邦和州级法律框架和管理理念的实现。除了实现环保原则，定量标准的设定在缓和社区冲突上可起到较大的积极作用。

表3 “地方级”砂石开采相关法规汇总

4.4 小结

总体看来，美国砂石管理具有三大特点：①“金字塔式”管理；美国从联邦到地方管理逐级具体和细化，形成“上虚下实”的结构特点，极大提高了区域资源管理效率和积极性；②差异化管理；联邦政府将砂石资源单独列为可出售矿产，充分考虑到了砂石资源的特殊性，避免了“一刀切”；③“先环保再发展”的政策理念；无论是联邦还是州政府，美国生态环保法规对砂石开采的限制性作用最大，在这种大背景下要想保证砂石供给困难更大。

5 部分州县砂石管理法规

美国砂石产业相对集中，一半以上的砂石开采集中科罗拉多州、加利福尼亚州和华盛顿州等部分州郡。这些州郡不仅砂石产业发达，在砂石管理上也具有更丰富的经验，本文将列举若干典型进行分析。

5.1 美国犹他州图埃勒县

20世纪90年代，犹他州图埃勒县人口激增，城市化快速发展，采矿与社区矛盾也激化到一定的极限，图埃勒县当地居民、生产者和地方政府深陷诉讼纠纷之中。在这样的背景下，图埃勒县政府委员会于2001年通过了采矿、采石以及砂土碎石采掘区划的补充法案。为避免土地利用冲突，新的区划方案缩小了地块划分尺度，将砂石开采与周边土地利用进行整合规划，精细化管理，取得了较好的管理效果［7］。

5.2 美国科罗拉多州

1973年，科罗拉多州地质调查局出版了一套砂石资源地图集，该图集涵盖了费兰特山脉沿线所有人口密集区域内的砂石资源的质量和可采量，对详实掌握基础砂石资源情况具有重要意义。1981年，美国劳工部根据基础资源变化情况指出，费兰特山脉的可用资源在逐年递减，主要原因在于不合理的分区方式、需求的增长以及环境和视觉破坏问题。因此，近三十年来科罗拉多州再也没有审批通过新的采石场，当年的资源调查对区域矿业环境综合管理具有不可替代的基础性作用。

5.3 美国加利福尼亚州

1975年，加利福尼亚州实施了《地表采矿和复垦法案》（the Surface Mining and Reclamation Act，SMARA）。该法案有两点核心：①拥有充分的，公正无私的州一级第三方调查数据及分类准则，可降低特别利益团体对矿业权决策过程的影响；②将基础资源环境数据图作为矿权申请的决定性参考依据，防止土地利用的改变阻碍到砂石发展。举个例子，假如某冲积沙砾区是一个城镇制造混凝土的唯一砂石来源，那么对该区域的一切造成砂石损失破坏或占用行为都将是不允许的，这对于保障区域砂石供应有积极作用。

5.4 美国明尼苏达州

1984年，明尼苏达州政府将砂石资源重新纳入国土资源规划中，制定以县为单位的砂石区位、储量、质量和环境特征等参数信息。另外，明尼苏达州立法机构于1998年成立了砂石专责小组专门研究明砂石供需问题。2000年砂石专责小组形成了研究报告，提出了一系列有利于合理利用砂石资源的政策建议，其中包括了实行最佳管理实务①最佳管理实务（Best Management Practices，BMP）是美国和加拿大描述水污染控制模式的一系列条例，它包括了可许活动日程、禁止活动、维护程序以及其他相关的保护或降低水污染的管理实务。、推行土地复垦标准、制定砂石规划和保护计划、绘制砂石资源普查图、补偿社区居民、对资源循环利用进行奖励、鼓励以散货船的方式运输砂石等。

5.5 美国华盛顿州

1990年，根据华盛顿发展管理法案要求，各县市级地方政府需要进行全面土地利用规划，对于一些经济环境以及社会成本相对较低，具有长期商业意义的矿产资源，地方政府需要有相关的绘图和明确的指定说明。居住在印第安部落的“雅吉瓦人”和“克勒姆人”正是使用砂石编制地图规划砂石供应，通过对相邻土地主人出示公告说明开采情况来缓解土地利用冲突和社区冲突［8］。

6 结论与建议

通过对美国砂石资源管理体系及相关政策梳理分析，本文认为城市化与砂石资源开采矛盾主要体现在环境保护政策限制、土地利用冲突和社区冲突三方面。对此，部分州县主要形成了五点措施。

1）资源摸底。以县为单位调查对砂石资源进行全面地质调查，掌握砂石土资源的区位、储量、品级信息。

2）整合区划。过去砂石资源开采一般是临时性的，鲜少被纳入土地规划中，建议在今后国土规划中纳入砂石资源进行整合区划。

3）制定供需计划。预测砂石资源市场需求，制定砂石资源总量供需计划及开采规划，一般以五年为周期。

4）精细化管理。科学评估和划定生态环境边界，缩小矿权地块划分尺度，减少不必要的环境政策和土地利用冲突限制。

5）标准化管理。以第三方公正客观的开采影响定量评估为依据，设定噪音、扬尘、工作时间等影响标准，并划定社区缓冲带界线，减少采矿对社区生活的影响。

目前中国处于城市化快速发展阶段，资源和生态日显珍贵，然而砂石资源管理中仍然存在管理粗放的问题，本文认为以上五点对我国未来砂石政策法规制定具有重要的参考价值。在政策推行上，美国“金字塔式”管理体系、差异性和精细化管理模式等思想对于提高砂石资源管理执行效力同样具有借鉴意义。

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