论南海争端执法维权的法律对策

2015-09-06叶俊敏

博览群书·教育 2015年3期

摘要：从南海争端的法律问题入手，首先介绍了南海争端在法律上存在的四个问题。然后对中国在南海争端中采取的措施进行了分析，认为政治解决方式取得的效果不太理想。进而提出通过法律的方式，解决南海问题，为南海争端的执法维权工作出谋划策。希望建立一种南海争端的法律解决机制，为南海问题的和平解决带来某种助益。

关键词：南海争端;执法维权;法律对策

一、关于南海争端的法律问题

（一）“九段线”的法律属性

南海九段线，也称为“U型线”或“断续线”，历来是中国政府南海权利主张最重要的理论基础。但是对于九段线的法律地位和性质，以及中国在此线内究竟应该享有哪些权益，则是莫衷一是。对九段线法律地位问题，中国政府明显采取了回避态度进行模糊化处理，无论是在相关的法律条文中，还是在外交部等政府部门所发表的声明中，我们都没有看到任何关于九段线法律地位的官方的、权威的表述和解释。一些学者尝试对九段线的法律地位进行过界定，但往往仅仅从法律角度就事论事，没有站在解决南海争端的大背景下对该问题进行总体思考。因此，学术界对九段线的法律属性的认定至今也没有达成一致意见。

（二）岛礁的主权归属问题

南海诸岛，是南中国海许多岛屿、沙洲、礁和浅滩的总称。目前，西沙群岛在我国的全部控制下。东沙群岛目前由台湾掌控。而中沙群岛绝大部分处于水下，各岛尚无人驻守，其中的“黄岩岛”是中沙群岛唯一露出海面的岛礁，我国与菲律宾都没有实际控制，但2012年双方舰船出现了对峙的局面。南沙群岛是南海争端的焦点所在。我国作为南沙群岛主权的实际所有者，除大陆控制永署、华阳、赤瓜、美济、东门、南熏和诸碧以及台湾驻守的太平岛之外，南沙群岛被越南、菲律宾、马来西亚等国所分割、占领。我国对南海诸岛拥有无可争辩的主权，尽管近年来南海有关国家和地区不断挑衅中国的领土主权，但中国仍然以维护友好关系的诚意希望通过与有关国家协商和平妥善地解决相关问题。

（三）领海、大陆架和专属经济区的划分问题

1982 年《联合国海洋法公约》公布之后，各国都在为本国的领海、大陆架、毗连区和专属经济区找边界，找有利于本国的法条，各种新的争端与冲突在世界范围内被引发，导致专属经济区和大陆架的划界问题一时成为世界各国关注的焦点。究其原因，与《公約》中的规则对很多问题的规定模糊不无关系。因为模糊性和不确定性，为海洋权益争端的解决留下了盲点。同时，各国又以国家利益为出发点，本能的作出有利于本国的解释，提出主权要求，甚至强行实现非法的主权要求。

（四）中国对南海问题提出主权性权利要求的法律依据

对于自身所主张的“南海”主权区域内的水域，中国除了在立法上主张领海、毗连区、专属经济区和大陆架外，对于其他水域的“历史性权利”，特别是此种“历史性权利”的具体含义及其法律效果，则未进行任何规定。而在相当程度上，中国对于南海权益的主张几乎均是建立在“历史性权利”的基础之上的。因此，“历史性权利”该如何进行界定，我国对于南海问题主权性权利的主张应采取何种法律依据和定位，这是值得我们关注的南海主权法律问题。

二、对南海争端现有对策的分析及评价

（一）“搁置争议、共同开发”的方针难以彻底解决南海主权争端

我国于20世纪70年代提出了“搁置争议、共同开发”的方针，用以解决中日钓鱼岛领土主权争议归属争端;1984年又明确提出了“主权属我、搁置争议、共同开发”解决南海争端的方针，此原则或方针在提出时确实有利于南海局势的总体稳定，但在实行过程中受到不同程度的挑战。该方针在提出后仅取得了一次成功，即2005年3月15日，中国、越南和菲律宾达成协议，对争议地区约14万平方千米的部分海域的油气资源进行共同开发。我们不得不承认，有关主权问题的最终解决，仍然取决于在和平共处五项原则的基础上的两国政府监督外交谈判，并以缔结领土条约加以确定和约束。

（二）《南海各方行为宣言》存在重要不足

为解决南海争端问题，中国与东盟国家在2002年11月4日签署了《南海各方行为宣言》，宣言中：各方均表示要保持自我克制，避免争端升级和复杂化影响地区和平和稳定。当时的舆论均对该宣言予以了相当正面的报道。然而，事与愿违，经过这么多年的实施，国内学者对宣言基本持否定态度，认为《南海各方行为宣言》仅对中国具有约束力，对其他签署各方基本没有任何约束力。究其原因，《南海各方行为宣言》在签订的时候就存在严重不足：第一，宣言既不是条约，也不是一个正式的行为准则;第二，宣言没有涉及违法宣言行为的制裁措施;第三，宣言只是规定南海争端各方要维持现状，不能再继续占领无人岛屿和在上面修建设施，而没有阻止对其进行更新或者升级现有设施。

（三）政治方式效果不佳

2006年8月25日，中国根据《联合国海洋法公约》第298条的规定，向联合国秘书长提交了一个排除性声明，该声明指出：中国对涉及领土主权、海洋划界之类的纠纷，主张用政治的办法解决。根据该声明，中国已经明确拒绝将南海主权争端提交国际法院裁决，而是要谋求政治解决的途径即通过政治谈判的方式。通过最近十年以来数轮政治谈判，我们看到，所取得的成果不过是暂时平息了当事国之间的争端，缓和了几乎兵戎相见的恶劣局势，对彻底解决南海主权争端几乎没有益处。原因就在于，争端涉及国家的核心利益，争端方很难做出让步。

三、关于南海争端执法维权的法律对策

（一）国际法路径

1.完善相关国际立法

法律规范通过设定权利与义务来引导、调节和影响国家利益，进而达到约束国家行为的目的。由于规范的作用，确保国家只能在伦理与法律规范的范围内追求利益的最大化，一旦触及到伦理与法律所划定的边界，则可能受到道德的谴责、法律的处罚。因而，完善相关的国际立法对南海争端有关国家的行为能够起到约束的作用现阶段，解决中国与东盟有关国家之间南海争端的主要依据是 1982 年《联合国海洋法公约》，其在一定程度上确立了较为公正的海洋秩序。因而，完善《公约》及相关的法律制度有利于南海争端当事国顺利解决南海争端。我们可以通过研究国际法律制度中存在的空白之处，推动相关理论和国际法律制度的发展，并充分发挥联合国在《公约》以及相关国际法律制度的完善、发展相关国际法理论等方面的推动作用，促进南海争端的和平解决。

2.促成具有法律约束力的双边条约的签订

2002 年，《南海各方行为宣言》的签署为中国与南海周边国家进行对话与合作营造了良好的政治氛围。但是，由于《宣言》本身存在严重不足，也不具有国际法上的约束力，导致《宣言》并没有达到预期的效果。由于南海争端牵涉多个国家和地区，也涉及多方面的因素，又因为资源和利益的原因无法排除区域外大国的介入与干涉，争端各方又不肯作出妥协与让步，因而想要通过一个方案或宣言就解决如此复杂的国际问题，显然不现实，也是在当前时期无法做到的。因此，可以通过与南海争端相关国家积极协商，在此基础上达成具有法律约束力的双边条约，采取各个击破的方式，毕竟每个国家的考虑因素和利益诉求各不相同，如此对于解决南海争端应该会取得不错的效果。

3.尝试诉诸国际海洋法庭

虽然我国已经在2006年向联合国秘书长递交了关于海洋划界、领土争端、军事活动等争端排除强制进入司法程序的声明。因为“一个中国”政策的重大性与严肃性，我国都尽量避免通过法律程序解决南海争端问题。但是国际法上的著名案例也值得我们借鉴，况且国际海洋法法庭对船只和船员的迅速释放、规定的临时措施具有强制管制权。由于南海诸国扣押我国渔船和渔民的行为时有发生，我国不妨对这一行为诉诸国际海洋法庭，积极尝试法律解决途径，不断获取解决国际争端的技巧和经验，为我国下一步部署南海战略提供借鉴和参考。

（二）中国应采取的措施

1.完善三沙市行政管理权

2012年6月21 日民政部发布公告，宣布国务院近日批准撤销海南省西沙群岛南沙群岛中沙群岛办事处，设立地级三沙市。但近年来，南海岛礁被侵占、海域权利也被不断侵犯。其中越南侵占29个岛礁，菲律宾侵占9个岛礁，马来西亚侵占5个岛礁。这些国家以占据的岛礁为据点，积极开发油气资源等，并采取邀请国外跨国油气公司介入的方式使南海争端复杂化。欲克服这些困难，首先，三沙市需加强基础设施建设，彰显行政管辖的能力。其次，三沙市需要发展海洋经济及打造海洋文化以服务于海洋强省及海洋强国战略，发展海洋旅游业、深海油气开发产业。最后，应对渔民加强普法教育，使其明了外国的渔业资源保护法律和法规以及东盟国家的类似法规，使其在适度合理的范围内从事渔业捕捞活动，杜绝违反他国法律的行为，以免引起不必要的争端。

2.加強对南海海事执法活动的管理

目前，我国虽然已经颁布和实施了《领海与毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》，但与世界海洋强国和我国周边邻国相比，我国海上执法存在一定的问题：我国有多个部门具有涉海行政管理权，海上执法由相对独立的多支执法队伍共同承担，导致中国的海上执法力量过于分散，效率不高;我国在南海的执法力量薄弱，诸如执法船艇、直升机、航海设备和人员等，这些需要有充足的资金与政策支持。要解决这些困难，首先，对海洋监管各相关部门进行有效的协调，将各个部门整合成统一对外的海上维权队伍，不断提高我国在南海地区的行政执法能力与行政执法力度。其次，我国与其他主要发达国家的海岸警卫力量有较大的差距。因此，我国应不断增强海上执法队伍的力量，增强国家海洋维权巡航执法能力。最后，大力提高海上监视执法人员的素质，组建强有力的海上执法队伍。

3.健全国内法律制度

《联合国海洋法公约》明确指出，沿海国家应制定法律法规，保证履行公约规定的权利义务。但是我国的国内法律规范并不健全，导致在解决争端的具体实践中，我国的海洋法律法规与维护我国海洋权益的现实需求之间存在较大的差距。因此，首先，我国作为《公约》的缔约国，应当培养专业的人才队伍对《公约》的矛盾和不足之处以及相关的国际公约以及外国先进的海洋法规进行深入研究，从而不断提高我国的海洋立法技术，完善我国海洋立法。其次，依据《公约》的有关规定和相关的国际法原则，结合我国在南海争端中面临的具体问题与困境，培养研究南海问题的专业人才。最后，“九段线”集中体现了我国的南海主权与海洋权益，中国将主权主张建立在历史性事实的基础之上，因而应更好地夯实此种“历史性事实”的法律基础。

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