“十三五”土地利用规划中节约集约用地的几点思考

2015-09-06余姚市国土资源局何亚芳

浙江国土资源 2015年11期

余姚市国土资源局何亚芳

余姚市国土资源局何亚芳

今年5月26日，习近平总书记对土地规划耕保工作作出重要指示“我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失。要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转像保护大熊猫一样保护耕地。”18亿亩耕地保护面积要作为一个长期目标坚决守住，基本农田“红线”不能动，建设用地规模要压缩，城市发展以内涵为主不要扩张外延等一系列的问题如何圆满解决，都要靠国土资源管理的“龙头”----土地利用规划来协调和控制。

今年是国家“十二五”规划实施的收官之年，中央有关部委和全国各地均在紧锣密鼓地开展“十三五”规划的编制工作。在国土资源管理领域，尽管“十二五”期间我国已明确确立耕地红线意识，高度重视土地节约集约利用，但鉴于当前经济发展进入新常态和面临较为严峻的用地形势，笔者作为国土资源管理系统的基层工作者，认为如何在土地利用规划中落实节约集约用地，是当前一项十分重要而紧迫的任务，务必将进一步加大土地节约集约力度贯穿到“十三五”土地利用规划中去。

一、土地利用规划要以节约集约用地为核心

要落实最严格的节约集约用地制度，关键是实施土地用途管制而土地利用规划又是土地用途管制的基础。只有正确理解土地利用规划和节约集约用地的涵义，真正厘清两者之间的关系，才能做到有的放矢。

1.土地利用规划的涵义

土地利用规划是指人们为了改变并控制土地利用方向，优化土地利用结构和布局，提高土地产出率，根据社会经济发展要求和当地自然条件，对一定区域范围内的土地开发、利用、整治、保护所作出的具体部署和安排。它是土地利用管理的一种手段和措施，主要落实在对土地资源的空间上和时序上进行合理的分配和组织。一方面，因为土地具有不可移动的特点，需要对各种用途的土地在空间上做好安排，另一方面，还需对一定时期内可能发生的土地利用变化情况进行考虑，做好时序上的安排。

2.节约集约用地的涵义

节约集约用地，简单地说，就是如何更有效地利用土地，以最小的土地成本，满足社会经济发展与环境建设等用地需求。主要包含三层意思，一是节约用地，就是各项建设都要节省用地，千方百计不占或少占耕地，二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度三是通过整合、置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构和布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。

3.两者之间的作用与反作用关系

土地利用规划与节约集约用地，从两者的涵义上看，它们之间存在着内在的关联机制。土地利用规划是实现由现状到目标的手段是土地利用系统有意识、自觉地节约集约用地的有力保障。所以说二者之间是一种落实与被落实、协调与被协调、调整与被调整、规范与被规范的关系，它们的最终目的都是为了缓解土地供需矛盾，保障新时期社会经济持续健康发展。

土地利用规划对节约集约用地起到了引导与控制作用。土地利用是一个动态的过程，它的效益不仅取决于投资总量，更多取决于单位土地面积的投资量及土地利用的节约集约程度。土地利用规划的目标之一就是要引导土地的节约集约利用，可以通过用途管制，对土地用途变更作出限制、许可或限制性许可，也可以通过定量控制指标，来合理安排土地投放的数量和节奏还可以通过对土地利用的目标、方向等加以控制，来引导土地节约集约利用，推动土地利用方式的转变。土地利用规划对节约集约用地有很强的用途、规模和空间、时序的控制作用。

节约集约用地对土地利用规划起着监测与反馈作用。信息反馈是实现土地节约集约利用控制的基本方法，通过坚决有效的批后监管、动态监测等手段来判定土地利用行为是否规范有序，是否符合土地节约集约利用的方向，对土地利用规划起着重要的监测作用。尤其是在土地利用规划的制定和实施管理过程中，可有效判断已采取的规划措施是否能保障土地的节约集约利用，及时发挥反馈作用。通过信息反馈，来变更或强化规划实施管理手段，提出更为合理的规划目标及对策措施，从而使土地利用系统向有序、平稳、健康的持续利用方向发展。

二、“十三五”规划中节约集约用地的几点思考

要解决日益加剧的“人地矛盾”、落实十八大、十八届三中、四中全会再三强调的两个最严格制度，关键要在规划节约集约用地上下功夫。如何在“十三五”规划编制和实施管理中真正落实节约集约用地，结合自己的工作实践，笔者谈以下几点粗浅想法和工作建议。

1.进一步强调耕地保护专项规划的重要性

土地利用规划不仅仅是一个用地规划，更重要的目标是保护好耕地尤其是基本农田。建议在“十三五”土地规划中进一步强调耕地保有量、基本农田保护面积这两个约束性指标，并贯穿于土地开发、整理、复垦等专项规划中。

2.加强土地利用规划与其他规划的衔接

建议在编制“十三五”土地规划的过程中，做好与相关规划尤其是功能区规划、县（市）域总体规划和城镇建设规划等衔接工作，并特别注意在规划基数、用地规模、空间布局、实施时序和保障措施等方面的衔接工作，提高规划的可操作性。

3.建立土地节约集约利用激励机制

建议根据“城镇建设用地扩大与村庄建设用地规模缩小相挂钩”的原则，增加土地指标增减挂钩的管控力度。将年度用地计划指标分配与土地节约集约利用水平评价结果相挂钩，并不断提高其在年度计划指标分配中的权重。同时，将节约集约用地作为土地利用计划执行情况年度考评的重要依据，每年安排一定比例或数量的建设用地指标用于激励。

4.强化土地分级管理原则

建议在优先保障重点建设项目和基础设施项目用地以及民生项目等用地的同时，对于高新技术、优势产业等节约集约用地水平较高的产业用地也要优先安排。同时，要认真落实有关禁止类和限制类项目用地的规定，严控土地粗放利用类产业用地。

5.强化用地预审和农转用审查的刚性

建议严格按照土地利用总体规划和年度土地利用计划，强化新增建设用地的预审和农用地转用规划方案审查的刚性，指标不达标工程坚决不上马。具体而言，对于重大交通、基础设施等线性工程，要加强工程选址和平面布局方案的审查，通过多方案比选来优化方案减少土地资源浪费，同时确保工程尽量避让优质耕地特别是基本农田，对于大型产业项目等块状工程，要严格审查容积率、绿化率、附属用房比率、建筑密度、投资强度等指标，尽可能节约集约用地。