城镇化进程中被征地农民的权益损害与征地纠纷——基于全国31省被征地农户的调查<br/>

城镇化进程中被征地农民的权益损害与征地纠纷——基于全国31省被征地农户的调查

2015-09-05侯江华

西北农林科技大学学报（社会科学版） 2015年3期

侯江华

（华中师范大学中国农村研究院，武汉 430079）

随着我国进入工业化和城镇化的加速发展期，愈来愈多的农民土地被征用，土地征用过程中因被征地农民权益受侵而导致的纠纷日益成为影响社会稳定的严重隐患。对此，学界进行了广泛的关注，主要可以归纳为四个方面：一是失地农民和征地纠纷导致的社会问题，在集体土地与国有土地、农村土地与城市土地、农业用地与建设用地相分割的二元制度安排下，政府成为土地征收的惟一合法者以及一级市场的垄断者，在扭曲各个地权主体和利益相关者的土地利用行为的同时，还造成了激烈的利益冲突和尖锐的社会矛盾[1]。二是失地农民权益受损的程度，对于失地农民权益损害严重，学界已经达成共识，有学者将其概括为经济权利的渐进性缺失、政治权利的剥夺性丧失和社会权利的弱化性消失[2]，还有学者认为是一种全方位、综合性的权益受损[3]。三是失地农民利益受损的原因，学者们普遍认为，主要是由于分税制改革所导致的财政压力，促使地方政府为“土地财政”而肆意扩大征地的范围与规模[4]，导致大量农民因之失去土地，农民发展权和收益权受损[5]。四是保障失地农民权益的对策建议，学者们一般认为，要保障失地农民的合法权益，应该从理顺中央与地方财政关系[6]、改革农村土地产权制度[7]、完善农地征用制度[8]、构建失地农民社会保障体系等方面着手[9]。

然而，在征地过程中，农民权益受损情况如何，征地纠纷与农民权益损害之间的关系怎样，当前学界和决策层都只是停留在理论层面和经验层面，鲜有大样本的实证调查进行研究论证。在此背景下，华中师范大学中国农村研究院调查咨询中心依托“百村观察”平台，专门就“农地征用”专题对全国31省（区、市）247村的6 192户农户进行问卷调查和深入访谈，得到31个省91个被征地的村庄有效样本和638户被征地农户有效样本。

本研究涉及的638户被征地农户分布于全国31个省（区、市），具有较好的科学性和代表性。其一，从区域分布来看，东部地区农户占比22．88%，中部地区农户占比49．53%，西部地区农户占比27．59%。其二，从受访者个体特征来看，男性占比76．33%，女性占比23．67%；年龄分布为18岁至85岁，平均年龄为47．65岁；在文化程度方面，文盲占比6．13%，小学文化程度占比34．43%，初中文化程度占比39．78%，高中文化程度占比14．47%，大学及以上文化程度占比5．19%。其三，从职业分布看，务农农民占比56．42%，务工农民占比24．14%，经商农民占比5．02%，教师占比2．35%，其他职业占比12．07%。其四，从农户家庭来看，家庭平均人口3．94人，平均劳动力2．57人；年收入在1．5万以下的农户占比21．32%，1．5万至3万的农户占比28．77%，3万至4．5万的农户占比18．37%，4．5万至6万的农户占比14．21%，6万以上的农户占比17．33%；有15．57%的农户家中有土地在抛荒。

一、农地征用的基本情况

（一）土地征占规模大，被征地农民数量多

随着我国城镇化的快速发展，大量农村土地被征用，据全国31省247份村庄有效样本和6 192位农户有效样本统计，“有农地被征用”的村庄样本为91个（见表1），共有12 005．63亩农地被征用，平均每个村庄被征用131．93亩，其中逾半数村庄被征地面积在69．34亩以上；“家中有地被征用”的农户样本有638个，总共被征用1 607．76亩，其中逾半数农户被征地面积在1．5亩以上（见表2）。

表1 土地被征用情况

表2 土地被征用面积

（二）征用范围过宽，征用目标泛化

《土地管理法》规定，国家在公共利益需要的前提下，可以依法征用集体土地，但是对“公共利益”的内容和范围并未界定清楚，部分地区的政府部门和行政领导利用这一漏洞，获取征地的自由裁量权，导致征地范围过宽。从被征地农户的调查数据来看，只有64．58%的农户表示其土地被征用是因为公共利益的需要（其中50．94%为公共设施建设，13．64%为政府规划，其余均为投资建厂，房地产开发，其他用途等（见表3）。可见，当前农地征用的范围过宽的现象普遍存在，几乎覆盖了一切社会领域，征用的目的模糊，除公益性用地外，还涉及工业企业、涉农企业等经营性领域，甚至为了开发房地产而征用农民土地，这些做法严重侵害了农民和农村集体经济组织的土地所有权与使用权。

表3 征用农地的用途

（三）征地纠纷时有发生，补偿不合理是主因

随着农地征用现象愈来愈多，加之征用程序和范围的不合理，导致征地纠纷事件时有发生。在调查中，当问及“村里是否因征地而发生纠纷？”，133个农户表示“发生过纠纷”，占638位被征地农户样本数的20．85%；有331个农户表示“没有发生纠纷”，占比51．88%；另有174个农户表示“不清楚”，占比27．27%。进一步统计这163个农户样本所在村庄发生征地纠纷的次数，中位数为2，众数为1，极小值为1，极大值为20，总共发生363次。在这些纠纷中，有65．56%是因为征地补偿标准不合理，16．53%是因为征地过程不规范，9．37%是因为村民利益难以达成一致，4．96%是因为村干部侵吞补偿款，另有3．58%是因为企业或农户一方违约（见表4）。

表4 征地纠纷的原因

可见，因征地而发生纠纷的现象较为普遍，逾两成被征地农户所在的村庄因征地而发生纠纷。究其原因，征地补偿标准不合理是主因，征地过程不规范是次因，村干部侵吞补偿款也是重要原因。

二、被征地农民权益受损的表现

（一）土地征用程序不当，导致被征地农民知情权受损

《土地管理法》第48条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见”。然而，由于农村土地所有权虚化，土地权属不明，部分地区不经民主程序协商讨论就直接征用土地，政府把征用土地的范围和面积以及应该给予村集体及农民的补偿直接通知村集体和农民，甚至有部分用地方都没有与被征地农民见过面。调查发现，只有46．24%的农户表示征地前“开过会”（见表5）。可见农民在征地过程中对征地所知有限，其知情权受损严重。政府需要用地时，就依据《土地管理法》，从农民手中合法而强制地获得土地。作为土地的所有者，农民及村集体没有得到应有的知情权。

表5 被征地农民的知情权受损情况

（二）征地补偿制度不合理，导致被征地农民参与权受损

《土地管理法实施条例》第25条规定，征地方案和征地补偿安置方案要在被征收土地所在地的乡、镇、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。然而，调查数据显示，59．87%的被征地农户表示其征地补偿标准和补偿分配是由上级政府统一规定的，32．44%的农户表示是由村集体和政府商定的，5．17%的农户表示是由村集体和企业商定的，只有2．52%的农户表示其参与了补偿标准和补偿分配的确定（见表6）。之所以出现这一问题，主要是由于当前的土地征用基本都是由政府主导，很多地方的土地征用方案，根本不需要与被征地方协商就直接批准，征用方案确定后才以通知的形式告知，被征地农民无法事先知道自己的土地是否会被征用以及征用补偿的标准是多少，导致被征地农民在征地过程中的定价权和参与权受损严重[10]。

表6 被征地农民的参与权受损情况

（三）强迫征地比例较高，导致被征地农民土地处置权受损

调查显示，农民在征地过程中处于弱势地位，30．25%的受访农户表示其土地征用是“被强迫”，24．77%的农户则是“被说服”，只有44．98%的农户是“自愿”被征用（见表7）。究其原因，一是产权残缺导致农地产权主体不明，农地及其增值收益成为一种界限模糊、可以共享分配方式不确定的“公共利益空间”，农户在处置权被侵害时，缺乏维权的能力和手段；二是现行体制下博弈主体法律地位的非对等性，地方政府在农地征用中不仅是博弈制度的制定者和维护者，也是利益的博弈者和决策的参与者，但作为土地的所有者，农民和农民利益代表者的村集体组织却无权享有对土地的买卖处置权[11]。

表7 被征地农民的处置权受损情况

（四）征地补偿标准过低，导致被征地农民土地收益权受损

《土地管理法》规定，耕地的征用补偿费应该包括：土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗的补偿费。《土地管理法》第47条更是明确规定，征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6～10倍，安置补助费为该耕地被征收前3年平均产值的4～6倍，但这二者的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。然而，在各地的征地实践中，普遍采取的是法律规定的最低标准，甚至还有部分征地以公共利益的名义，未给农民任何补偿。调查显示，638位被征地农户中，逾两成被征地农户没有得到征地补偿，逾半数农户每亩的征地补偿金额在2 000元以下，只有三成的农户的每亩的征地补偿金额过万元（见表8）。较低的征地补偿标准，使农民的土地收益权受损严重，农民对此很不满意，数据显示，30．41%和15．99%的被征地农户对补偿标准“不太满意”和“很不满意”，只有3．92%和12．69%的农户表示“非常满意”和“比较满意”，另有36．99%的农户表示“一般”（见表9）。

表8 被征地农民的土地收益受损情况

表9 被征地农民对征地补偿金额的满意度

（五）征地补偿方式单一，导致被征地农民社会保障权受损

自从新《土地管理法》颁布实施以来，国家在土地征用方面针对性地提出了货币安置、用地单位安置、农业安置、征地款入股安置、社会保险安置、留地安置、土地开发整理安置等安置途径[12]。调查发现，17．87%的受访农户反映未获得任何补偿和安置，72．26%的农户反映其被征地是采用的货币补偿方式，5．48%是采用货币补偿和社会保障结合的方式，3．45%是采用社会保障方式。此外，还有劳动力安置、货币补偿和劳动力安置结合、迁移户口等三种方式，分别占比0．47%、0．31%和0．16%（见表10）。可见，当前农地征用的补偿仍然采取普遍采取一次性“买断式”给付的方式，很少考虑到被征地农民的社会保障问题。农民在失去土地的同时，也失去了农民的身份和土地的社会保障功能，但又未获得与市民相同的社会保障待遇，处于社会保障的“真空地带”。随着我国新型城镇化的发展，土地愈来愈稀缺，土地价格也将持续上涨，势必使农民感受到“买断式”补偿的不合理，从而可能会引发一系列的社会问题[13]。

表10 被征地农民的社会保障权受损情况

三、征地纠纷的影响因素

（一）研究假设

假设一：区域经济发展情况对征地纠纷有影响。经济发展条件好的地区，土地价值较高，农民的市场观念和产权意识较强，法律和维权意识也较强，征地纠纷可能会更多。

假设二：农民个体特征对征地纠纷有影响。（1）年龄：年轻的农民观念开放、就业技能较好，对土地相对不太看重，可能比较愿意被征地，因此发生纠纷的可能性较低。（2）文化程度：文化程度较高的农民，一般来说非农就业能力相对较强，对土地的依赖性也相对较低，更愿意到城镇生活，因此可能较愿意被征地，发生纠纷的可能性较低。（3）职业：征地前从事非农业职业的人，从事非农就业的能力较好，对土地相对不看重，且征地对其生活产生影响不大，可能比较愿意被征地，发生纠纷的可能性较低。

假设三：农户家庭特征对征地纠纷有影响。（1）家庭承包地面积：征地前农户家庭承包地愈少，其生活收入愈多的来自非农业，可能会比较愿意被征地，因征地发生纠纷的可能性较小。（2）抛荒面积：家庭抛荒面积愈多，其对农业和土地的重视程度可能愈小，征地意愿可能愈高，因此发生纠纷的可能性愈小。（3）家庭收入：家庭收入较高的农户，特别是农业收入所占比重较低的农户，土地对其重要性较小，征地土地对其生活会产生影响较小，其征用土地的意愿可能更高，因此发生纠纷的比例也较低。

假设四：被征地农民权益损害对征地纠纷有影响。（1）知情权：征地前没有召集村民开会，就征地计划、目的进行协商，损害被征地农民的知情权，可能会引起征地纠纷。（2）参与权：征地补偿标准不是根据当地经济发展情况以及土地征用用途，而是依靠行政命令或强制手段，损害农民参与征地补偿标准制定的权利，可能会引起征地纠纷。（3）处置权：征地行为不尊重被征地农民的意愿，采取强制措施，可能会引起征地纠纷。（4）收益权：征地补偿不能体现土地的真正价值，达不到农民对土地收益的预期，可能会引起征地纠纷。（5）社会保障权：征地补偿安置中，采取货币补偿等“一次性”买断的补偿方式，不能解决农民的后顾之忧，可能会引起征地纠纷。

（二）征地纠纷的变量描述

基于以上研究假设，本文选择了反映区域特征（Reg）、户主个人特征（Cha）、农户家庭因素（Fam）、知情权（Kno）、参与权（Par）、处置权（Dis）、收益权（Ret）、社会保障权（Soc）等八方面的影响因素，建立回归模型[14]：Y ＝λ（Reg，Cha，Fam，Kno，Par，Dis，Ret，Soc）（1）

模型（1）中，反映区域特征的指标分别为东部、中部和西部；反映户主个人特征的变量有年龄、教育水平和职业；反映农户家庭特征的变量有承包地面积、抛荒面积、家庭收入；各变量的取值情况及分析结果见表11。

表11 模型中的相关变量情况

（三）对征地纠纷的回归分析

本研究通过多元线性回归分析，采用向后筛选的策略，经过8步建立回归方程，第八个模型为最终模型。回归方程建立过程中，虽然方程的拟合优度下降了，但是方程显著性检验的中F统计量的观测值变大了，且对应的概率P值为0（见表12）。在5%的置信水平下，当概率P小于显著性水平时，应拒绝回归方程显著性检验的零假设，各回归系数不同时为0，被解释变量与解释变量全体的线性关系是显著的，线性模型合理。

表12 模型检验结果

由表13、表14可知，经过向后筛选策略，最终在第8个模型中保留下区域特征、知情权、参与权、处置权和收益权5个解释变量，这些变量的偏F检验的概率p值小于显著性水平α（0．05），对被解释变量有显著性影响。而社会保障权、学历、家庭收入、年龄、职业、承包地面积、抛荒面积这些变量的偏F检验的概率p值均大于显著性水平，因此均不能拒绝检验的零假设，这些变量的偏回归系数与零无显著性差异，它们对被解释变量的线性解释没有显著贡献，不应保留在方程中，依次被剔除出方程。本案例中，因变量为“是否因征地发生纠纷”“没发生”取值为1，“不清楚”取值为2，“发生了”取值为3。对因变量有解释贡献的自变量为区域、知情权、参与权、处置权、收益权、社会保障权（见表13、14）。

表13 征地纠纷的多元线性回归模型系数（向后筛选策略）（一）

表14 征地纠纷的多元线性回归模型系数（向后筛选策略）（八）

分析表明：

1．区域与征地纠纷呈正相关性。解释变量“区域”的系数为0．215，由于赋值西部、中部、东部分别为1、2、3，因此模型1表明受访者所在区域值每增加1个单位，因变量征地纠纷的取值也会相应增加0．2个单位。也就是说东部地区发生征地纠纷的概率最高（比中部地区高21．5%），中部地区次之，西部地区最低。这可能是由于东部地区的经济发展水平较高，土地市场相对较活跃，农民的市场经济观念和法律维权意识较强。同时也要注意到，随着中西部地区城镇化进程的推进，农地征用的规模也将迅速增加，东部地区的征地纠纷可能向中西部地区蔓延[15]。

2．农民知情权损害与征地纠纷呈正相关性。被访者土地知情权的损害程度对征地纠纷有显著性的正向影响。在模型中将农民知情权损害程度以“征地之前是否召集被征地村民开会”来赋值衡量，若“开过会”则取值为1（较弱），“不清楚”取值为2（一般），“没开会”取值为3（较强）。被访者知情权的损害程度取值每增加1个单位，则征地纠纷取值也会相应增加0．106个单位，征地前开过会的比没开过会的样本，发生征地纠纷的概率低21．2%。也就是说，被征地农户的知情权保障程度如何，比如在征地前是否知道征地计划、目的、补偿标准和范围，是否就这些问题召集相关利益者开会，对征地纠纷具有显著影响。

3．农民参与权损害与征地纠纷呈正相关性。参与权的偏回归系数为0．272，表明农民参与权损害程度越高，越可能发生纠纷。以被访者征地补偿标准制定方式为参与权损害程度赋值，村民与企业商定取值为1（很弱），村集体与企业商定取值为2（较弱），村集体与政府商定取值为3（较强），上级统一规定取值为4（很强），农民参与权损害程度每增加1个单位，征地纠纷取值就会相应的增加0．272个单位；也就是说征地补偿标准制定方式越是由上级统一规定，发生纠纷的可能性越大；越是由村集体或是农民参与决定，征地纠纷发生的可能性越小。同时也要注意到，参与权的系数在各项权利中最高，表明征地前是否召集被征地农户开会，对征地纠纷的相关性极高。

4．农民处置权损害与征地纠纷呈正相关性。以“是否自愿被征地”的选项取值来衡量被征地农民处置权损害程度的强弱，自愿取值为1（较弱），被说服取值为2（一般），被强迫取值为3（较强）。在模型中，处置权的偏回归系数为0．111，即农民处置权损害对征地纠纷呈正向影响，征地时农民处置权受到损害时发生征地纠纷的概率比处置权得到保障的概率高22．2%。土地征用作为一种行政行为，具有一定的强制性，但也必须注重土地征用中的利益均衡，保障农民对土地的处置权。

5．农民收益权损害与征地纠纷呈正相关性。在模型中，收益权的偏回归系数为0．113，说明农民收益权损害对征地纠纷存在正向影响。农民收益权保障愈完善，征地纠纷发生的可能性愈小；农民收益权损害愈严重，发生纠纷的可能性就愈高。在模型建构中，以被访者“对征地补偿的满意度”的取值来衡量农民收益权的损害程度，非常满意、比较满意、一般、不太满意、很不满意分别取值为1、2、3、4、5。偏回归系数为正数，说明农民征地补偿满意度愈低，发生征用纠纷的可能性越高；反之，农民征地补偿满意度愈高，发生征地纠纷的可能性越低。在市场经济条件下，农民的财产意识凸显，只有征地补偿符合农民对土地价值的预期，让农民觉得征地补偿是合理的、公平的，征地纠纷发生概率才会减小。否则，如果征地补偿不能体现土地市场价值，完全靠行政手段来征地，甚至以公共利益的名义，不给农民任何补偿，征地纠纷势必会更多地发生。上述分析表明，农民的个人因素和农户家庭因素对征地纠纷没有显著影响，假设二和假设三不成立。值得注意的是，本文假设的五个权益，除了社会保障权，都没有被剔除出模型，一致成为征地纠纷的影响因素，且都呈正相关关系。从标准回归系数绝对值来看，参与权是影响征地纠纷的首要因素，区域因素次之。

四、结论

基于问卷调查和上述分析，此次调查的基本结论可以归纳为以下几个方面：

1．随着我国城镇化进程进入加速发展期，大量农民的土地被征用，因征地而发生的纠纷也随之发生。调查显示，逾1／3的村庄有土地被征用，平均每个村庄被征用土地131．93亩，规模不可谓不大。在受访农户中，逾一成农户的土地被征用，平均每户被征地2．52亩，其中逾半数农户被征地面积超过1．5亩，大量农户失去土地。在这些被征用的土地中，只有七成是由于公共利益的需要，还有三成为工业企业、涉农企业等经营性领域，甚至有5．95%为房地产开发。逾两成的被征地农户样本所在的村庄发生征地纠纷，其中东部地区纠纷比例最高，中部地区次之，西部地区最少。究其原因，补偿标准不合理、程序不规范是主因。

2．农地征用过程中的被征地农民权益受损严重。征地过程中，近三成的被征地农户表示其土地未召集村民开会就被征用了，只有不到半数的农户表示当地政府征地前召集过村民开会，被征地农民的参与权受损严重。近四成的被征地农户土地征用的补偿标准是由农民及农民所在的集体组织参与确定，近六成是由上级政府单方面决定，农民协商的余地很小。同时，农民对土地的处置权也收到侵害，只有不到一半的受访农户表示是自愿被征地，逾三成农户明确表示其土地是被强制征用。此外，两成被征地农户没有得到征地补偿，逾半数农户每亩的征地补偿金额在2 000元以下，只有三成农户的每亩的征地补偿金额过万，过低的补偿标准，导致被征地农民对征地补偿满意度较低，近半数农户表示不满意，只有一成半农户表示满意。

3．农民权益是影响征地纠纷的较为全面充分的因素。多元线性回归结果显示，农民的年龄、文化程度、职业等个体特征及农户的家庭收入、家庭承包地面积、抛荒面积等家庭特征对征地纠纷没有显著影响，农民的知情权、参与权、处置权、收益权一致对征地纠纷具有显著影响。农民权益保障得好的村庄，发生征地纠纷的比例相对较低；农民权益损害严重的村庄，发生征地纠纷的比例相对较高。说明农民并不是反对征地，而是反对侵害其权益的征地。这也可以说明，如果农民权益保障程度跟不上城镇化进程和农民权利意识觉醒的步伐，因征地而发生纠纷的次数可能会更多、更严重，特别是随着网络技术的发展和90后农民的成长，征地纠纷的范围可能会更大、影响更恶劣。因此，这给我国未来的征地制度调整乃至农村集体土地产权制度改革都具有鲜明的政策启示，就是在构建被征地农民权益保障体系和改革征地制度时，要从影响征地纠纷的农民权益因素着手，尊重农民的意愿，保障农民的权益，才能尽量减少纠纷现象的发生，保证征地顺利进行。

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