臻于不惑的事业

张清

40年，于历史长河不过转瞬之促，而于事业广厦则可成奠基之功。

1975年6月，由原国务院环境保护领导小组和水利电力部批复成立的“黄河水源保护办公室”，开国内水资源保护机构之先河，也奏响了人民治黄事业的一曲新的乐章。

黄河水资源保护事业40年的不断发展和壮大，以沧海之一粟，折射着中国改革开放以来经济腾飞和社会进步的辉煌成就。而黄河水资源保护40年的艰辛探索与实践，也以成果之丰硕，印证了黄河治理开发造福民族的新功绩。

2015年，黄河水资源保护站在了一个新的历史起点，展现在黄河水资源保护事业面前的，是一条将黄河扮靓为“绿色、生命之河”的上下求索之路，更是一条黄河人与广大国人共同追寻和实现伟大“中国梦”的远大光明之路。

三层“不惑”

自20世纪70年代至21世纪初，在人与自然的关系问题上，中国经历了从崇尚“征服自然”，到承认必须敬畏自然、融于自然、人与自然和谐发展的理性反思与回归，并由此带来了资源环境管理理念的转变和管理方式的变革。反映在水资源保护领域，则是国家层面的制度体系的渐趋完备、事业层面的主体与支撑架构的逐步延展与培固，以及水资源保护队伍素质、能力的不断适应和提高。正是这三个层面的“不惑”，促进了黄河水资源保护事业的快速发展。

——水资源保护政策法规体系的不断完善

充分的政策法规依据，是水资源保护事业发展的根基。

在国家政策方面，随着水污染问题的凸显和水资源国家战略地位的提升，特别是进入21世纪以来，水资源保护得到越来越充分的刚性的政策支持，其中尤以最严格水资源管理制度和生态文明建设战略为最。如果说最严格水资源管理制度是国家水资源管理和保护政策的里程碑的话，那么中共十八大所确定的生态文明建设则是更具划时代意义的国家战略决策。

在法律法规方面，截至目前，我国涉及环境资源保护方面的法律共有30余部、行政法规共有90余部，已经形成了比较完善的法律法规体系。以2002年重新修订和颁布实施的新《水法》为标志，流域水资源保护进入了职责和定位以法律的形式明确下来的事业发展新阶段。与此同时，新《水法》确立了以水功能区管理为核心的水资源保护制度体系，为流域水资源保护的职能实施和业务拓展提供了法律依据和制度保障。

——流域水资源保护职责业务范围的不断拓展

职责和业务范围是事业架构的核心。

黄河流域水资源保护局自成立以来，其职能配置有三个重要节点：1983年实行水利电力部和城乡建设环境保护部双重领导的管理体制、2002年新《水法》颁布实施、2012年水利部单独批复流域水资源保护“三定规定”。在每一个重要节点上，流域水资源保护的职能均有与当时的水资源管理与保护需要相适应的重要变更，并主要体现为职责的延展和业务领域的拓展。

伴随着每次重要的职能转变和业务拓展的，是工作思路的转变和跟进。20世纪90年代末提出 “建立和完善流域与区域相结合、水利和环保相联合的黄河流域水资源保护监督管理体系”的初步构想；“十五”和“十一五”期间，相继提出并实现“从以往以水质监测为主向以监督管理为主转变”“从以往比较注重微观管理向注重流域层面宏观管理转变”；“十二五”期间，基于实行最严格水资源管理制度和水生态文明建设而形成新的工作思路。各个重要时段的工作思路为适时的黄河流域水资源保护的探索与实践提供了指导和引领。

在职责方面，已从单一的水质保护逐步向“水资源、水环境、水生态”多重性全方位保护延伸和迈进；在业务范畴方面，已形成了配套法规体系建设、流域水资源与水生态保护规划体系建设、流域水环境监测网络体系建设、水功能区纳污红线管理、水生态保护与修复、治黄重大水利工程环境前期评价与环保管理、科学研究及信息化新技术应用等为主要内容的业务框架体系。

——黄河水资源保护队伍素质和能力的不断提升

包括硬实力和软实力在内的队伍整体素质和能力是事业发展的关键要素。队伍建设成果的不断积累，已将黄河流域水资源保护局打造成一支政治过硬、素质优良、技术先进、敢打敢拼的治黄新军。

40年来，黄河水资源保护队伍规模不断壮大、所涉及业务领域不断扩宽、专业技术水平和创新能力不断提升、人才结构日趋科学合理，现拥有国际先进的大中型检测分析仪器设备百余台（套），拥有国家级计量认证资质认定证书、水文水资源调查评价甲级资质、建设项目环境影响评价甲级资质、建设项目水资源论证甲级资质和水土保持监测、环境监理、水利行业定点培训等技术服务资质，可全面协调指导黄河流域水资源和水生态保护规划、监督管理、水环境监测等工作，并具有较强的科研攻关能力和技术支撑服务能力。

黄河流域水资源保护局多年来以党的建设和精神文明建设为两大抓手，使全局干部职工的综合素质得到全面提升。局机关荣获“水利系统先进单位”“省级文明单位”“全国模范职工之家”等多项荣誉称号，多次被黄委通令嘉奖。全局干部职工队伍凝聚力、向心力、战斗力不断加强，树立了良好的社会形象，为黄河水资源保护事业的快速发展提供了有力保障。

多重建树

黄河因其特殊的自然禀赋以及人为影响的广泛、持久和复杂性，而在破解“水多、水少、水浑、水脏”四大新老水问题方面对于中国水利具有十分典型的意义。对于中国的水资源保护也是如此。作为国内最早开展的流域水资源保护工作，黄河水资源保护40年来，特别是进入21世纪以来所开展的多项工作，在流域水资源保护领域具有开拓创新意义。

——水资源保护规划

20世纪，黄河流域水资源保护局主要牵头组织开展了“黄河污染治理长远规划”（1976年）和“黄河水资源保护规划”（1988年）。2000年以来，随着黄河规划体系的不断完善，新时期的黄河流域水资源保护规划呈现出门类全、数量多、协调性强等新特点，多项规划成果已构成以“黄河流域综合规划”“黄河流域（片）水资源保护规划”为主要框架的黄河流域水资源保护专业规划和专项规划体系。

自1999年始，由水利部组织开展水功能区划工作。2011年底，国务院正式批复实施《全国重要江河湖泊水功能区划（2011—2030年）》，其中黄河流域区划成果包含346个水功能区，西北诸河区为107个水功能区。流域水功能区划体系的建立和完善，为规划制定、监督管理奠定了基础。

——水资源保护监督管理

系列水质监测评价结果表明，黄河干流水质恶化状况在“十五”末达到峰值，之后则呈逐年好转之势。黄河流域水资源保护监督管理的不断强化是其重要因素之一。

转变管理理念是强化管理职能的重要前提。“十五”期间，黄河流域水资源保护局先后提出了“从以往以水质监测为主向以监督管理为主转变”和“从以往比较注重微观管理向注重流域层面宏观管理转变”，并于“十一五”之初基本完成“两个转变”，为其后的探索实践提供了思路引导。

在新世纪流域水资源保护监督管理方面的许多探索实践，黄河水资源保护机构都担当了行业先行者的角色。2002年，率先在黄河三门峡河段开展水功能区管理试点工作；2003年，在黄河旱情紧急的情况下，首次依法提出干流区段入河污染物总量限排意见；2008年，率先探索开展省界缓冲区监督管理；2010年，率先探索开展沿黄新兴工业园区水资源保护管理等。

黄河水资源保护监督管理的最大亮点，来自2003年建立并在其后运行中产生重大环境、生态和社会效益的“黄河突发水污染事件快速反应机制”。该机制是全国水利系统第一个突发水污染事件应急处置机制，运行良好，并逐步完善，使流域机构在水利工程联合调度、水质监测、水利与环保重大问题协商和信息共享等方面的独特优势得以充分发挥，10多年以来，60余起黄河突发水污染事件的高效应急处置，为保障黄河供水安全提供了有力支撑。

“十二五”期间，落实最严格水资源保护管理制度成为流域水资源保护监督管理的重中之重。制订黄河流域（片）重要江河湖泊水功能区纳污能力核定和分阶段限制排污总量控制方案，建立、完善水功能区和入河排污口分级分类管理体系，强化入河排污口监管，加强饮用水水源地达标建设管理，切实提高了黄河流域水功能区限制纳污红线管理水平和支撑能力。

——水环境监测

在20世纪，水质监测曾被形象地称为水资源保护的“前沿哨兵”，进入新世纪，随着能力建设步伐加快，黄河流域水环境监测发挥了比“前沿哨兵”更全面、更重要的基础作用。

“十五”和“十一五”期间，随着水质自动监测站和移动实验室的建成、运行和推广，以及信息技术的广泛引用，黄委直属监测机构逐步建立了“常规检查与自动监测相结合、定点监测与机动巡查相结合、定时检查与实时监测相结合，加强监督性监测，实现信息化管理”的现代化黄河水质监测新模式，黄河水环境监测能力有了质的飞跃。

水质自动监测站网体系的建立是黄河水质监测现代化的标志。2002年初，黄河花园口水质自动站建成，该站攻克多项多泥沙河流水质自动监测技术难关，并实现了水利系统在大江大河实施水质自动监测“零”的突破。“十一五”和“十二五”期间，此项技术得到快速推广，到2015年，黄河自上而下实施并全面完成了包括兰州、喇嘛湾、河津、潼关、花园口、高村、利津等16个站点的自动站规划建设任务，形成了一个自动监测站网体系。这一体系已经在突发水污染事件预警预报和应急处置、重要省界和支流入黄断面水质监控、流域主要污染物入河通量计算等方面发挥了不可替代的作用。

流域水利系统水质监测行业管理是流域水资源保护机构的职责之一。为加强这一职能，2012年，经水利部批准，“黄河流域水环境监测中心”机构的行政级别由正处级升格为副局级。在协调指导流域水环境监测业务开展和能力建设、促进提高流域整体监测质量和队伍素质的同时，黄河流域水资源保护局与流域各省（区）水利部门开展了广泛而深入的业务合作，协同进行机制创新。特别是在“十二五”期间相继建成的11个共建共管实验室，为快速提升省界断面和水功能区监测覆盖率、适应和满足流域水功能区限制纳污红线管理考核的需要提供了保障。

——科学研究与国际合作

40年来，黄河水资源保护科学研究围绕多沙河流水污染特性、高含沙水质监测技术、典型污染物迁移转化规律、水环境模拟、河流纳污能力及配置技术、河流生态需水量等方面开展了大量基础性和应用性研究。据统计，共开展各类研究200多项，获省部级科技进步奖30余项。

进入21世纪，流域经济社会的快速发展使黄河水资源保护不断面临新情况、新问题。这一时期开展的“黄河干流生态环境需水研究”“黄河调水调沙的河口生态效应研究”“黄河重点河段典型污染物输移扩散规律及水质模型研究”等科研项目，为解决生产实践中的难点和热点问题提供了有力的支撑。在2004—2011年黄委组织的历年创新成果评审中，黄河流域水资源保护局共获得各类创新成果奖23项，其中一等奖9项。

“他山之石，可以攻玉”。“十五”和“十一五”期间相继开展的中荷合作项目——黄河三角洲湿地生态需水量综合研究、中欧小项目和便捷基金项目——黄河三门峡以下河段水污染事件应急机制及水源地水质安全管理建设、中欧流域合作项目——黄河水资源保护综合管理等国际合作项目，通过引进吸收国外先进的管理模式和技术方法，提高了黄河水资源保护科研及其管理水平。

——信息化建设

“数字黄河水资源保护”是“数字黄河工程”的重要组成部分，“黄河水资源保护监控中心”则是数字黄河水资源保护的标志性成果。

作为国内第一个应用于流域水资源保护的信息化平台，“黄河水资源保护监控中心”以监测管理系统、监督管理系统、应急信息服务系统和综合信息显示系统等4大应用系统为主要支撑，集信息采集整汇和应用发布、重要入河排污口远程监控、水质演进模拟与预测预报、决策会商智能化支持等功能于一体，大大提高了流域水资源保护监督管理、突发水污染事件应急处置、流域水资源保护数据信息共享等能力和水平。

——治黄重大水利工程环境前期环保工作

进入新世纪以来，承担治黄重大水利工程前期环保工作，已越来越成为黄河水资源保护的重要职责。

“十一五”期间，黄河水资源保护科学研究院共完成黄河流域综合规划环境影响评价（以下简称“环评”）、黄河下游“十二五”防洪工程环评、黄河黑山峡河段开发关键环境问题研究等12项治黄重大水利工程前期环境专题项目。

2014年5月，国务院研究部署重大水利工程建设工作，要求全力加快建设关系全局、具有较强辐射带动作用的172项重大水利工程。黄河流域水资源保护局承担的“十三五”黄河下游防洪、黑河黄藏寺、黄河古贤、黑山峡等重点项目科研环保设计、环境影响评价、环境问题专项研究等前期工作均取得重要成果和进展。其中，对拟于2015年开工建设的“十三五”黄河下游防洪、黄藏寺水利枢纽工程环境前期工作，水资源保护局强力推进，两项环评报告书已于今年7月份通过环保部审批。这些重要成果和进展为治黄重大水利工程建设提供了有力支撑。

——流域水生态文明建设

“十五”和“十一五”期间，在“维持黄河健康生命” 的治河新理念引导下，黄河流域水资源保护局开展了“黄河干支流重要河段功能性不断流指标研究”等多项水生态保护与修复基础研究；选择小浪底水库、黄河内蒙古河段等典型河段开展两期黄河重要河湖健康评估试点工作，逐步构建了具有黄河特色的健康评估指标体系。对于作为西北地区唯一的国家级水生态系统保护与修复试点西安浐灞，多措并举完成试点建设任务，取得了显著的生态效益和社会效益。完成黄河流域国家重要饮用水水源地安全保障达标建设年度监督检查评估，所承担的陕西石头河水库、郑州邙山等典型水源地达标建设示范项目取得良好效果。2013年以来，黄河流域（片）确定的两批17个全国水生态文明建设试点城市，其中第一批青海西宁等7个试点均得到水利部和所在地省级人民政府的联合批复实施，第二批8个试点实施方案审查工作也即将全面结束。作为生态文明建设的重要基础和保障，水生态文明建设已在黄河流域取得良好开局。

一派光明

40年的发展壮大和探索实践，为黄河水资源保护事业奠定了坚实的基础，而时代要求和历史使命则为黄河水资源保护事业的未来确定了更加明确的基调。

——深入践行新时期治水思路，为构建黄河流域水安全保障体系提供基础支撑

习近平总书记在关于保障水安全的重要讲话中提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路。

正如陈雷部长所指出的，“节水优先”是新时期治水工作必须遵循的根本方针，“空间均衡”是必须始终坚守的重大原则，“系统治理”是必须始终坚持的思想方法，“两手发力”是必须始终把握的基本要求。2015年全河工作会议提出，要站在战略和全局高度，积极践行新时期治水思路，着力构建黄河流域水安全保障体系，并从不断完善新时期治黄思路、加快完善治黄重大工程布局、着力完善流域水生态文明建设格局三个方面提出了主要目标任务。

治水新思路是针对一系列水问题，特别是水资源、水环境、水生态、水灾害四大水问题而提出的，从职责的角度来看，前三个问题均与流域水资源保护有着十分密切的关系。在今后的一个较长时期，深入践行治水新思路，为构建黄河流域水安全保障体系提供基础支撑，都将是黄河水资源保护工作的重心所在。

——积极顺应经济社会发展“新常态”，开创黄河水资源保护事业发展新局面

“四个全面”所开启的中国经济社会发展“新常态”，必将衍生出黄河水资源保护事业发展新格局。

新时期的黄河水资源保护事业发展格局可以概括为“一个核心、两个重点、三大保障”，即：紧紧围绕全面正确履行法律所赋予的流域水资源保护职责这一核心，牢牢抓住实行最严格水资源管理制度和水生态文明建设两个重点，全面强化从严治党、依法行政、改革发展三大保障，加快黄河流域水资源保护管理体系和管理能力现代化，为构建黄河流域水安全保障体系提供有力支撑。

深化改革，是黄河水资源保护事业发展新的动力。以黄河流域水资源保护现存问题为导向，全面深化管理体制、运行机制、支撑能力三大方面的改革与创新，推进黄河流域水资源保护管理体系和管理能力现代化，是黄河流域水资源保护深化改革的总体目标。

依法行政，是全面正确履行流域水资源保护职责的必然要求。黄河流域水资源保护的依法行政，将主要从发挥流域机构“综合协调、技术指导、行政执法、监督检查”四大作用、加快完善配套法规体系和提高依法行政能力入手，梳理职权目录，厘清事权边界，切实做到法无授权不为、法定职责必为，并不断提高在黄河流域水资源保护工作中运用法治思维和法治方式的能力。

队伍建设是黄河水资源保护事业发展的基本保障。在今后一个时期，通过全面推进从严治党、加强干部队伍建设，通过加大引进和培养力度、多出快出高层次专业技术人才，将是黄河水资源保护队伍建设的两条主线。

——加快推进流域水生态文明建设，让“美丽黄河”在“美丽中国”版图中熠熠生辉

水生态文明建设为今后一个时期的黄河流域水资源保护设定了新的主战场。

2015年4月，中共中央和国务院发布了《关于加快推进生态文明建设的意见》，提出要坚持把节约优先、保护优先、自然恢复为主作为基本方针，坚持重点突破、整体推进，加快建立系统完整的生态文明制度体系，引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为，用制度保护生态环境。

黄河流域水资源保护将以该意见为指导，以做好顶层设计、严格红线管理、提升保障能力、推进保护修复为重点，深入探索流域水生态文明建设模式，全面推进黄河流域水生态文明建设。

在顶层设计方面，本着水量、水质、水生态统筹，工程与非工程措施并重的原则，着重做好水资源与水生态保护工程布局；因地制宜制定流域水生态文明建设总体规划，以试点建设为示范，引领流域水生态文明建设，逐步形成节约水资源和保护水生态的格局。

在红线管理方面，严格控制入河湖排污总量，加强水功能区和入河湖排污口监督管理，从严核定水域纳污容量，加快流域重要水功能区分级分类管理体系和水质达标考核体系制度设计以及相关基础工作；严格饮用水水源地保护，进一步强化水源地应急管理。加强地下水水量水质监测，防止地下水污染。

在保障能力方面，指导协调好水生态文明城市创建和水生态系统保护与修复试点工作；完善黄河流域河湖健康评估指标体系和技术方法，开展满足全国性规范要求、符合黄河实际的河湖健康评估试点工作；深化河湖生态水量研究，支持典型流域水质水量联合调控试点示范；加强黄河河口三角洲水生态监测及评估体系建设。

在保护修复方面，充分考虑基本生态用水需求，维持河流合理流量和湖泊、水库及地下水的合理水位，维护河湖健康生态；从源头防治水污染和水质恶化，源头防控、中端控制、终端治理措施并重，努力实现工业废水、污水和城乡生活污水的全面处理；加大生态保护力度，综合运用调水引流、截污治污、河湖清淤、生物控制等措施，采取全方位、立体化方式，加强对重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区及湿地保护区的保护和修复。

展望黄河流域水生态文明建设的前景，那将是这样一种景象，在“美丽中国”版图上镶嵌着一片瑰丽的河川叫“美丽黄河”，那是华夏儿女生生不息的一片乐土、一座家园，而黄河水资源保护工作者就是这片美丽家园的万千园丁中一个劳作不辍的群体。