党政机关公文（函）的用途辨析

黄柳柳

（广东省石油化工职业技术学校，广东 佛山 528225）

《党政机关公文处理工作条例》规定：函适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。如何辨析函的用途，使用函需要注意什么？作为《党政机关公文处理工作条例》的解释者和践行者，国务院办公厅的行文是值得研究与分析的。以下主要以国务院办公厅制发的公文为研究对象，就函的用途及注意事项进行辨析：

一、注意制发机关与受文机关的隶属关系和职权范围

在中华人民共和国中央人民政府官方网站上的文件中，国务院属下各部委、国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院直属事业单位及省、自治区、直辖市人民政府向国务院呈送“请示”，请求予以审批、答复，以国务院的名义答复审批，署名为“国务院”的，使用的公文文种是“批复”，如《国务院关于支持汕头经济特区建设华侨经济文化合作试验区有关政策的批复》；对于以上这些机关呈送的请示，经国务院同意，由国务院办公厅制发署名为“国务院办公厅”的，使用的文种是“函”，如《国务院办公厅关于同意中国—新加坡天津生态城建设国家绿色发展示范区实施方案的复函》。

《国务院关于支持汕头经济特区建设华侨经济文化合作试验区有关政策的批复》是对广东省人民政府呈送给国务院的请示的审批与答复；《国务院办公厅关于同意中国—新加坡天津生态城建设国家绿色发展示范区实施方案的复函》是对天津市人民政府、发展改革委报送的实施方案（送审稿）的请示的答复，文中还注明“经国务院同意后”。

国务院办公厅的主要职责之一是协助国务院领导同志组织起草或审核以国务院、国务院办公厅名义发布的公文，但对国务院的直接下级机关的同样是请示的答复审批，同样由国务院办公厅起草，使用的文种却迥乎不同。

根据中华人民共和国宪法的规定，广东省人民政府是国务院下级机关，以国务院的名义答复审批其请示，署名为“国务院”，因此国务院办公厅组织起草答复审批的公文时使用的文种是“批复”。

国务院办公厅是国务院内设的协助国务院领导同志处理国务院日常工作，办理国务院领导交办的事项的机构，按照规定，“经国务院同意后”有权答复国务院下级机关的请示，但国务院办公厅与天津市人民政府、发展改革委无行政隶属关系，或者说不存在上下级关系，因此根据《党政机关公文处理工作条例》规定，答复审批需署名为“国务院办公厅”时，使用的文种是“函”。

作为 《党政机关公文处理工作条例》的解释者和践行者，国务院办公厅对函的使用十分谨慎，是值得我们学习与借鉴的。为什么国务院办公厅在以上事例中使用“函”而不是“批复”？显然，国务院办公厅是严格按照条例规定行文的。

由此可见，函是一种非常讲究隶属关系的党政机关公文，所以严格按照条例规定，在使用党政公文时，应充分考虑行政隶属关系，根据隶属关系判断使用哪种文种非常必要。函可以在同一上级的平级机关之间使用，也可以无任何相隶属的机关之间使用。平级机关或不相隶属机关之间的公务联系、往来应首先考虑使用函。

二、与指令性公文区分开来

在中华人民共和国中央人民政府官方网站上，国务院办公厅对国务院属下各部委、国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院直属事业单位及省、自治区、直辖市人民政府行文，主要使用了三种文种:意见、通知和函。

例一

国务院办公厅关于开展第一次全国政府网站普查的通知国办发〔2015〕15号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

为推进全国政府网站信息内容建设有关工作，提高政府网站信息发布、互动交流、便民服务水平，全面提升各级政府网站的权威性和影响力，维护政府公信力，经国务院同意，定于2015年开展第一次全国政府网站普查。现就有关事项通知如下：

三、目的和范围

（一）普查目的。摸清全国政府网站基本情况，有效解决一些政府网站存在的群众反映强烈的“不及时、不准确、不回应、不实用”等问题。对普查中发现存在问题的网站，督促其整改，问题严重的坚决予以关停，切实消除政府网站“僵尸”、“睡眠”等现象。

……

四、组织和实施

……

各地区、各部门要采取逐级核查等方式，加强对填报数据信息的审核工作，确保数据信息真实、准确、完整。如发现有关数据信息存在严重缺失或严重错误等问题，国务院办公厅将责成有关地区和部门及时更正并在适当范围内予以通报。

国务院办公厅

2015年3月11日

例二

国务院办公厅关于同意中国—新加坡天津生态城建设国家绿色发展示范区实施方案的复函国办函〔2014〕81号

天津市人民政府、发展改革委：

你们关于报送中国—新加坡天津生态城建设国家绿色发展示范区实施方案（送审稿）的请示收悉。经国务院批准，现函复如下：

一、国务院原则同意《中国—新加坡天津生态城建设国家绿色发展示范区实施方案》（以下简称《方案》），请认真组织实施。

二、略

三、略

四、国务院有关部门要按照职责分工，落实相关工作任务，加强协调指导，在政策实施、项目建设、资金投入、体制创新等方面给予支持，切实帮助解决《方案》实施中遇到的困难和问题。

五、发展改革委要加强对《方案》实施情况的跟踪了解和督促检查，适时组织开展《方案》实施情况评估，重大问题及时向国务院报告。

国务院办公厅

2014年10月3日

以上两例受文机关与制发机关的关系是相似的，前者的受文单位尽管是“各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构”，后者的受文单位是“天津市人民政府、发展改革委”，但都是国务院的下级机构，与国务院办公厅无直接行政隶属关系，但例一使用了“通知”，例二却使用了“函”。

例二使用“函”是严格按照“函”的制发者与受文者的关系（不相隶属的机关之间）及适用的具体事项（答复问题、答复审批事项）的规定行文的。

例一使用“通知”，一是因为《党政机关公文处理工作条例》规定“通知”适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，“通知”的受文机关可以是下级机关，也可以是有关单位，这个“有关单位”可以是不相隶属机关。二是因为《党政机关公文处理工作条例》赋予办公厅特殊权限。

根据《党政机关公文处理工作条例》第四章第十六条第二款的规定：党委、政府的办公厅（室）根据本级党委、政府授权，可以向下级党委、政府行文，其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求。需经政府审批的具体事项，经政府同意后可由政府职能部门行文，文中须注明已经政府同意。党委、政府部门只能在各自职权范围内向下级党委、政府相关部门行文。

因此，国务院办公厅作为国务院内设协助国务院领导同志处理国务院日常工作，办理国务院领导交办的事项的机构，“经国务院同意”后可以向下级发布指令性公文。

从内容和性质上看，例一属于指令性文件，提出工作任务、工作原则和要求，“督促其整改”、“坚决予以关停”、“确保”等词句显示指令性公文的指挥性和强制性，语气果断、坚决，“如发现有关数据信息存在严重缺失或严重错误等问题，国务院办公厅将责成有关地区和部门及时更正并在适当范围内予以通报”，“责成”二字语气庄重严厉。

例二虽然有提出工作要求，“要按照职责分工”，“切实帮助解决……遇到的困难和问题”，更多的是表达对工作的期望，语气和措辞相对例一这类指令性公文要平和一些。

国务院办公厅在使用“函”这种文种时用语尚且如此谨慎，除了办公厅（室）外，其他部门和单位与不相隶属的机关有公务上联系、往来，更要注意很多时候需要使用商洽性语气，即使是业务归口管理部门审批、答复无上下级隶属关系的机关的请示、请求，也注意语气平和友好，避免使用下行文的命令式、指挥式、强制性、权威性用语。

例三：

广东省物价局关于停车场收费管理有关问题的复函粤价函〔2011〕1133号

汕头市物价局：

《关于停车场收费管理有关问题的请示》（汕价〔2011〕163号）收悉。函复如下：

一、根据《广东省物价局关于机动车停放保管服务收费管理办法》（粤价〔2009〕236号）第四、十六条，“停车场经营者应当依法取得经营资质”指“停车场经营者应当依法经工商行政主管部门核准登记并取得企业法人营业执照或营业执照，经营范围应包括‘机动车停放保管服务’项目”。

二、你局应按照《广东省实施〈中华人民共和国价格法〉办法》、《广东省经营服务性收费管理规定》等规定，对依法取得经营资质的停车场经营者发放收费许可证或收费证明。

以上，业经过省法制办审查通过。专此函复。

广东省物价局

二○一一年十一月七日

例三尽管提出工作要求与指导意见，但用“应”字，对比指令性公文常用的“要”、“必须”等词语，可以看到“函”的用语的平和与诚恳。

［1］党政机关公文处理工作条例.

［2］中华人民共和国中央人民政府门户网站.

［3］任鹰主编.实用文体写作教程.中央广播电视大学出版社.

［4］百度百科、百度文库.