关于西安市新型城镇化建设的调查与思考

摘 要：注重政策扶持、规划引领、基础设施建设和产业培育。但仍存在镇域经济的产业支撑不足、土地流转确权登记滞后影响城镇化进程、小城镇建设存在债务风险隐患、现行体制机制难以适应城镇化财政权责管理形势要求等问题。提出应积极发展小城镇产业体系，创新农村土地流转机制，探索宅基地使用权制度，加强对BT的风险控制能力，创新镇级财政管理体制以及为新型城镇化建设培养和储备人才。

关键词：新型城镇化；小城镇；西安

十八大强调“新型城镇化”，要求按照“统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”。这标志着新型城镇化已經成为了今后城镇化发展的新战略。

新型城镇化的新，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。

1 西安市新型城镇化建设的主要特点

据《陕西省新型城镇化规划（2014-2020年）》，到2020年陕西累计转移1000万农村居民进城落户，城镇化水平达到62%。《规划》提出，将构建以大西安为核心，以西咸新区为引领，以陇海铁路和连霍高速沿线为横轴，以包茂高速沿线为纵轴，以陕北长城沿线、陕南十天高速沿线为两带，以京昆、福银、沪陕高速沿线为三条走廊，以宝鸡、榆林、汉中、渭南为四极的“一核两轴两带三走廊四极”的城镇群新格局。到2020年，大西安都市圈主城区建设面积将达850平方公里，都市区人口达1280万。

1. 注重政策扶持。

陕西省对重点示范镇给予了重点政策扶持，如给予每镇1000亩城乡建设用地增减挂钩指标和连续三年每1000万元专项资金支持，并成绩显著的镇以“以奖代补”形式奖励。西安市成立了以市长为组长的小城镇建设工作领导小组，先后出台了《全面推进全市小城镇建设的实施意见》等政策，并自2012年起，连续三年每年为每个重点示范镇配套基础设施建设资金2000万元，并专门再拿出1000万元奖励进入全省优秀档次的示范镇，有力地推动了重点示范镇的快速发展。

2. 注重规划引领。

调研发现，各重点示范镇均较为重视规划的引领作用。坚持高起点规划，聘请有影响、高资质的规划设计单位编制了《总体规划修编》、《镇区控制性详细规划》等系列主体性规划。各项规划编制科学，着眼长远，系统连接，避免了因规划滞后或不切实际而影响到整体项目的具体实施。

3. 注重基础设施建设。

2012年至今，西安市共完成城建投资771.2亿元，有力地支持小城镇的基础设施建设。调研发现，各重点示范镇普遍加大了基础设施的建设力度，修建了路网、自来水厂、市政管线、污水处理厂和垃圾填埋场等基础设施建设项目，极大地提升了小城镇的综合承载能力和管理水平。

4. 注重产业培育。

西安市6个省级重点示范镇均结合各自区位优势和资源禀赋，大力培育镇域特色产业，为示范镇可持续发展和进镇农民的安置就业奠定了良好的基础。如蓝田县汤峪镇引入温泉旅游、生态旅游、酒店会务等产业；阎良区关山镇着力打造现代农副产品加工园；长安区滦镇街道依托大学城推进镇域新型服务业发展；临潼区零口街道发展农业现代旅游和物流产业；周至哑柏镇利用苗木产业优势，大力发展苗木交易市场；户县草堂镇与西安高新区合作，全力打造现代高新产业基地建设。

2 西安市新型城镇化建设存在的主要问题

1. 镇域经济的产业支撑不足。

与长三角、珠三角的城镇化伴随工业化发展的轨迹不同的是，西安小城镇是基础设施超前、产业化发展滞后，其背后的主要原因还是镇域经济的产业支撑不足。工业不大不强和县域经济薄弱，既是西安市经济发展的两块短板，也在一定程度上制约了镇域经济的发展。同时，镇域经济整体投资规模较小，缺乏龙头企业带动，从而导致产业支撑不够。

2. 土地流转确权登记滞后影响城镇化进程。

根据2012年西安市出台了《西安市统筹城乡发展农村土地承包经营权确权颁证工作实施办法》和《西安市统筹城乡发展农村土地承包经营权流转办法》，但直到2014年下半年才开始全面展开农村土地承包经营权确权登记颁证工作。面对进城后的水、电、气、集中供热、物业管理等若干费用，农民担心住不起。加之有保障的就业预期不充分，农民更担心进城是否能持久。

3. 存在债务风险隐患。

陕西省鼓励各示范镇实施建设用地增减挂钩政策，通过“招拍挂”取得土地收益，从而解决重点示范镇公共基础设施的资金需求。但因土地级差效应不明显，土地增值空间不大，500亩的增减挂钩指标并不能解决实质性的资金短缺问题。为此，镇级政府大多采用BT方式与施工企业签订投资建设协议，如这部分投资到期不能偿还，镇及区县政府将承担较大的社会风险。

4. 现行体制机制难以适应城镇化财政权责管理形势要求。

在新型城镇化建设中，小城镇尤其是重点示范镇资金更是捉襟见肘。按照《预算法》的规定，一级政府一级财政。但在实际工作中，镇政府并无一级财政，其财政被上一级统管，一年转移支付主要是办公行政经费。调研发现，部分区县主要采取区县政府部门对口建设方式，或是成立由区县成立管理委员会的方式进行建设。镇级政府的这种“零财政”模式不适应新型城镇化财政权责管理。

3 推动西安新型城镇化建设的对策与建议

1. 积极发展小城镇产业体系。

在合理评估小城镇发展条件基础上，制定产业发展规划和招商引资方案，选择差别化的主导产业和集群发展产业类别，促进各产业园区、各区县形成有效的产业分工体系。

2. 创新农村土地流转机制，探索宅基地使用权制度。

建议在重点示范镇开展通过以宅基地换住房建设、市民和农民联合建设的试点，将隐形的宅基地流转转变为公开的市场流转，并以以作为连接城乡两个建设市场的接口，推动城镇化进程。既要防止农民多占宅基地，又要防止市民“非法”购买宅基地，并以“保持集体所有、充许上市转让”的改革模式逐步完善。

3. 加强对BT的风险控制能力。

加强对新型城镇化建设中BT项目的监管力度，实行BT项目审批备案制度，严防债务风险。同时，进一步提高区县政府对新型城镇化重要性的认识，加大区县财政对小城镇建设的投资力度。另外，研究探索提高土地级差收益的方法，用好用活土地增减挂钩政策，努力解决资金需求。

4. 创新镇级财政管理体制。

建议以重点示范镇为试点，建立独立的一级财政管理体制，提升小城镇的经济实力，让其拥有相对独立的财权，以刺激其涵养税源增加税收的积极性，形成自我发展的长效机制。同时，对镇政府主要职能进行调整，从直接参加生产经营的职能向经济社会的规划、协调和服务职能转变，从事务性和技术性职能向公益事业发展职能转变，从而使镇级政府由单纯行政管理型向公共服务型转变。

5. 为新型城镇化建设培养和储备人才。

本着“缺什么、补什么，干什么、学什么”的原则，定期组织干部到高校党校和发达地区开展短期培训，力争在3年左右时间，把与城镇化发展密切相关的部门领导班子成员、处室负责人、业务骨干、区县和乡镇主要领导干部轮训一遍，提高城镇化建设服务本领。加强本土人才开发与管理，分门别类建立推进城镇化建设人才库。通过重大项目、重点工程发现干部，并将其选拔输送到推进城镇化建设领域的岗位。建立急需的人才台账，引进推进城镇化建设中急需的高层次人才和紧缺人才。

作者简介

纪丽娟（1978—），女，陕西汉中人，管理学博士，西安市委党校讲师，研究方向为城镇化与农村经济发展。