基于国内外项目实践的交通基础设施建设PPP模式研究

侯亘+吴兵

基于国内外项目实践的交通基础设施建设PPP模式研究

（1.中交第二公路勘察设计研究院有限公司，湖北 武汉 430056;2.武汉市经济和信息化委员会，湖北 武汉 430023）

摘  要：在我国，在交通基础设施建设中采用PPP模式是大势所趋。结合英吉利海峡隧道、英国伦敦地铁和北京地铁4号线PPP模式项目实践，总结了PPP模式成功运行的基本经验，即务必致力于将项目各方打造成基于伙伴关系的目标兼容体、基于成果共享的利益共同体和基于风险共担的同舟共济体。从做好项目设计、强化风险管理、加强法制建设、人才培养四个方面，提出了加快发展交通基础设施建设PPP模式的建议。

关键词：交通基础设施;PPP模式;风险管理;法制建设

中图分类号：F512.3              文献标识码：A               DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2015.14.001

平衡增长理论先驱罗森斯坦·罗丹提出了“社会先行资本”的概念，强调在一般产业投资前，一个社会应具备在基础设施方面的积累。交通基础设施建设投资大、工期长、技术含量高，是积累社会先行资本的重要途径，是经济社会发展的先决条件。改革开放以来，我国交通基础设施建设步伐明显加快，交通运输整体面貌发生了巨大的改变，“瓶颈”制约问题已基本消除，长期以来形成的弥补“历史欠账”和追赶“新增需求”的被动式发展局面有所改观，但我国交通基础设施发展与经济社会发展的适应程度是初步的、低水平的，规模总量不足和结构性矛盾依然存在。目前，我国经济社会的发展环境依旧复杂多变，交通基础设施建设是实现经济稳增长目标的重要推动力量。2014-09，国务院办公厅出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），提出要加快建立规范的地方政府举债融资机制，强调地方政府对其举债的债务负有偿还责任，中央政府原则上实行不救助政策。新常态下，各级政府以国有资本主导的融资压力增大、渠道趋窄，迫切需要开辟新路径。

我国在交通基础设施建设中引入体量大、投资灵活、效率高的社会资本已成为理论界和实践界的共识。党中央、国务院十分注重激发社会资本活力，党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。政府和社会资本合作模式（Public Private Partnership，简称“PPP模式”）迅速成为破解基础设施建设融资瓶颈的突破口和关注焦点。2014-03，十二届全国人大二次会议审议通过《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》，提出PPP模式是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，基础是授予特许经营权，特征是利益共享和风险共担。通过引入市场竞争和激励约束机制，能发挥双方的优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。2014-04，李克强总理在国务院常务会议上提出鼓励社会资本参与投资基础设施项目，特别是民间投资进入一些具有自然垄断性质、以往以政府资金和国企投资为主导的基建领域。2014-09，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），明确要求充分认识政府和社会资本合作模式的重要意义，尽快推广促进PPP模式在国内基础设施和公共服务领域的发展。2014，国务院推出的80个PPP模式项目中，铁路、港口等交通基础设施投资位居首位，全国共有7个省市公开了PPP模式项目。2015年两会期间，李克强总理作政府工作报告时再次强调要在基础设施、公用事业等领域积极推广应用PPP模式。

由此可见，在交通基础设施建设中采用PPP模式是大势所趋。国外开发使用PPP模式较早，实践经验丰富，理论体系完整。在我国，PPP模式也有成功的项目，但相比于国外而言，政府和社会资本大多缺乏合作经验，在监管机构设置、政策保障、法律监管等方面还较为落后，迫切需要深入总结、分析当前国内外交通基础设施建设PPP模式项目实践经验，以期为国内顺利实施PPP模式项目提供借鉴。

1  国内外PPP模式项目案例

1.1  英吉利海峡隧道

英吉利海峡隧道西起英国的福克斯通，东到法国的加来，全长50 km，水下长度38 km。财务问题是建造英吉利海峡隧道的关键。1981-09，英国首相撒切尔和法国总统密特朗在伦敦举行首脑会谈后决定，必须由私人部门出资建设和经营此道。1986-01，英法政府宣布采用CTG-FM提出的双洞铁路隧道方案。CTG-FM是一个由两国多机构联合的商业集团，在1985年分为两个组成部分，一个是TML（Transmanche Link）联营体，作为总承包商负责施工、安装、测试和移交运行;另一个是欧洲隧道公司（Eurotunnel），作为业主负责运行和经营。1986-03，英、法政府与欧洲隧道公司正式签订协议，授权该公司建设、经营欧洲隧道55年，后来延长至65年，从1987年算起。1994-05，英、法两国首脑参加了欧洲隧道正式开通仪式。由于此工程的预算从1987年估计的48亿英镑上升到建成时的106亿英镑，全面营运的时间从计划的1993年初推迟到了1995年，导致欧洲隧道公司的财务状况极为困难。在运营过程中，英、法政府承诺30年内无第二条竞争性海峡隧道，由于该隧道工程耗资巨大，社会资本和公共部门不会轻易投资，因此，该项目中的政府担保并无实质性作用。同时，其他运输方式，比如轮渡、航空与该隧道存在绝对的竞争关系，导致欧洲隧道公司通过大幅降低票价吸引使用者，利润无法达到预期值，英、法政府并未对此现象有相应的支持。最终，由于前十几年的巨额负债，项目公司于2006年申请破产保护。

1.2  伦敦地铁

伦敦地铁由国营伦敦地铁公司（London Underground Limited，简称“LUL”）运营。由于地铁损耗日益严峻，政府补贴已经无法维持其基本运营和日常维护，资金需求逐步扩大，加之投资缺乏，1997年，英国政府准备扭转地铁投资严重不足的局面。经过近4年的论证和试行，政府决定以公私合作（PPP）的方式对伦敦地铁系统进行升级改造。2002-12和2003-04，LUL分别签署了3份PPP合同，将地铁系统的维护和基础设施供应工作以30年特许经营权的方式转给了JNP、BCV和SSL三个基础设施公司，运营和票务由LUL负责。以上3家公司由Metronet（控制SSL和BCV的2家公司）、Tube Line（控制JNP公司）两大联合体控制。由于伦敦地铁PPP模式结构复杂，英国政府专门为其设置了仲裁审核机制，每7年半就对PPP联合体进行一次效果评估，确保该联合体的有效运营和PPP合作的有效执行。

1.3  北京地铁4号线

北京地铁4号线建设PPP模式架构如图1所示。

北京地铁4号线项目是我国城市轨道交通行业中第一个正式批复实施的特许经营项目，是国内第一个运用PPP模式、引入市场部门运作的地铁项目，也是北京市首条采用PPP方式建设、运营的地铁线路。该项目工程总投资153亿元，工期4年，2009-09-28通车运营。该项目工程投资建设总体分为2个相对独立的部分：①土建工程部分。投资额占4号线项目总投资的70%，约107亿元，由已成立的4 号线公司负责投资建设。②包括车辆、信号、自动售检票系统等在内的机电设备，投资额占4 号线项目总投资的30%，约46 亿元，由PPP特许经营公司北京京港地铁有限公司负责投资建设、运营和管理，实施特许经营，该公司是由北京市基础设施投资有限公司（BIIC）、香港地铁公司和首创集团公司按照2%，49%，49%的股权结构组建的。BIIC作为业主单位和项目的实际运作人，负责项目方案的设计、招商、谈判等工作。北京地铁4号线项目运用PPP模式融资，将能产生经济效益的资产和业务划分出来，引入了社会资本，解决了交通基础设施投资回报低的问题，有效填补了北京市政府的资金缺口。运用PPP项目公司架构，政府和私人资本均可以对项目公司运营发挥影响力，其相互的制约和平衡可确保项目公司的稳健营运。为了保障社会资本港铁公司的投资安全，该项目PPP架构中预先做好了回购机制设计。如果营运期客流量与前期研究中预测的相差较大，无法保证项目公司的正常经营，则社会资本可要求政府以回购的方式购买项目，从而提前退出。

图1  北京地铁4号线建设PPP模式架构

2  PPP模式的基本经验

从国内外PPP模式的实践经验看，其系统的成功运行依赖于以下3个条件。

2.1  项目各方必须是一个目标兼容体

项目各方目标存在差异，需要求同存异。在项目参与方中，要将政府定位为以最小的经济代价获得最多的公共产品或提供更好的服务;社会资本为以最低的风险投入获得相对较高的投资回报。

2.2  项目各方必须是一个利益共同体

政府通过PPP模式可减少建设期资金投入，并借助市场化的管理水平降低运营成本，实现地域社会福利最大化;社会资本既可以得到稳定的投资回报，还可以有效提升企业知名度，从而奠定其与政府部门的合作基础。

2.3  项目各方必须是一个同舟共济体

在伦敦地铁PPP模式中，尽管项目前期各方对风险的内容、

节点、应对措施都有深层次的测算和判断，但出现风险时，仍要根据实际情况调整，并对相应的制度进行安排。

3  我国交通基础建设PPP模式的发展建议

3.1  做好项目设计

社会资本愿意参与PPP模式，原因是PPP项目具有长期、稳定的投资回报。目前，我国社会资本参与PPP模式的热情不高，既担心政府能否真正贯彻契约精神，又顾虑投资收益不高。结合本文中的PPP项目实例，科学、合理的公共定价机制和项目投资回报率直接关系着公众需求、项目收益和社会资本的盈利空间。两者之间的平衡既可满足公众对基础设施和公共服务水平的合理需求，又能给社会投资者留有一定的盈利空间，以吸引更多的社会资本注入，进入良性循环的过程，这对政府推进PPP合作模式至关重要。

3.2  加强风险管理

对于政府层面，引入社会资本并不表示政府能将所有的风险全部转移给社会部门，对于政治风险、法律变更和配套设施服务方面的风险，政府部门更有控制力，应由政府部门提供担保;对于社会资本投资者层面，对于融资风险、市场风险等，项目公司更有控制力，且与其收益相关，应由项目公司承担;对于金融机构而言，在PPP项目中应承担的主要风险包括增加融资成本、利率风险和通货膨胀等。

3.3  完善相关的法律制度

完善的立法制度对PPP的发展起到至关重要的作用。针对PPP合作模式设立的法规法律是其有效运作并发挥其优势的必要保证。政府和社会资本在项目中应分别承担的责任和风险必须在法律层面上进行明确界定。只有通过法律法规，才能对双方进行有效约束，保护双方的利益，增强社会资本的投资信心，降低项目风险，确保PPP模式进入规范化和法制化的良性发展轨道。

3.4  增强基础理论研究，培养专业化人才

PPP模式的运作涉及到项目选择、前期准备、融资、设计、建设和运营等一整套复杂的环节和流程。由于项目周期长、牵涉面广，其面临的风险相当复杂，这就对参与双方提出了很高的专业化要求。各级政府机构和社会组织应总结国内外PPP项目的成功经验、汲取失败的教训，对PPP模式的基础理论、政策支持系统等各方面进行研究。同时，也需要培养专业性复合型人才，包括业务咨询、评估设计、标准化合同、采购管理和争议调解等方面，从而为推广运用PPP模式提供全方位的技术支持。

参考文献

[1]Paul Rosenstein-Rodan.Problems of Industrialization of Eastern and South- Eastern Europe[J].Economic Journal，1943，53（210）：202-211.

[2]鲍新中，高建立，刘澄.高速公路投融资模式研究[M].北京：知识产权出版社，2013.

[3]武树礼.城市轨道交通建设引入PPP模式研究——以北京地铁四号线为例[J].新视野，2016（6）：47-51.

〔编辑：张思楠〕

Research on PPP Mode of Transportation Infrastructure Construction

based on Domestic and International Project Practice

Hou Gen， Wu Bing

Abstract： In our country， in the transportation infrastructure construction uses PPP pattern is the general trend. Combined with the channel tunnel， London subway and the Beijing Subway Line 4 PPP project practice， summarizes the basic experience of the successful running of PPP mode， that is sure to work to all parties involved in the project to build a partnership based on compatible body， based on the sharing of the fruits of the interests of the community and based on the risk sharing in the same boat. From the project design， strengthen risk management; strengthen the legal system， four aspects of the cultivation of personnel， proposed to speed up the development of transportation infrastructure PPP mode proposal.

Key words： transportation infrastructure; PPP mode; risk management; legal system construction