新形势下我国财政支农问题研究*

2015-08-26孔祥智中国人民大学农业与农村发展学院北京100872

江淮论坛 2015年4期

郭　军　孔祥智（中国人民大学农业与农村发展学院，北京100872）

新形势下我国财政支农问题研究*

郭军孔祥智
（中国人民大学农业与农村发展学院，北京100872）

财政支农是农业发展的必要手段。新形势下，我国农业发展面临土地流转加剧、农村新业态发展、农业政策转型及外部环境变化等机遇和挑战，对财政支农提出了更多要求。文章通过梳理新形势下我国财政支农发展现状和特点，认为我国财政支农政策存在支农规模总量及比例偏小、财政支农结构欠优化、支农补贴方式滞后、财政支农管理制度不完善等主要问题。文章建议应健全支农资金增长机制、优化财政支农结构、积极推进农业补贴政策转型、创新财政支农管理制度等。

财政支农；新形势；农业发展；农业补贴

农业是国民经济的基础，关系国家社会经济的稳定发展，同时农业又是弱质性产业。世界各国，尤其是欧美等发达国家都采取了积极的措施保障和发展农业，其中财政投入是主要手段。［1］我国是农业大国，在推动农业发展中，中央和地方进行了一系列有益实践并充分发挥资金投入的作用，2004—2015年连续十二年发布的中央一号文件都明确提出了加大农业财政支农投入力度，健全惠农政策体系等措施，这表明了中央加强对农业财政支农的决心。但应该看到，当前我国农业正处于新的变革时期，面临土地流转加剧、农村新业态发展、农业政策转型及外部环境变化等机遇和挑战，处理不当将会制约农村与农业发展，对财政支农提出了新要求。同时，财政支农政策在实施过程中产生了许多问题，造成财政支农效率低下，农业发展面临新的瓶颈。因此，如何实现新形势下财政支农政策转型，提高财政支农效率将成为新时期研究重点且意义深远。

本文通过梳理我国当前财政支农政策发展现状、特点，归纳新形势下我国财政支农政策面临的主要问题，最后结合问题提出建设性的政策建议。

一、财政支农政策的现状

（一）农业投入持续增长

财政支农是有效解决“三农”问题的重要手段，近年来我国财政支农规模不断增加，且增幅较大。从总量上看，国家财政“三农”支出从2003年的1754.45亿元增加到2014年的14002亿元，增加了近7倍，2003—2014年“三农”支出规模累计达到8万亿元。从速度上看，国家财政“三农”投入2003—2014年平均增长速度20%多，明显高于同期国家财政支出年均增长速度，2014年在财政收入增长放缓的情况下，农业投入仍然增长4.9%。从比重上看，国家财政“三农”投入占国家财政支出的比重从2003年的7.12%增加到9.23%，也有了一定的增加。

（二）财政支农投入结构不断优化

近年来国家在增加财政支农投入规模的同时，不断优化支农结构，对农业农村发展重点领域、重点项目支出结构进行了调整。支农资金投向逐渐由生产性领域向农业农村建设转变，2008年之前，农业生产支出和各项农业事业费、农业其他投入占比较大，而基本建设支出和科技三项费用比例偏小；2008年以后，包括基本建设支出在内的农业生产支出比重及农村教育、卫生等社会事业发展支出比重逐年增加；2013年比重分别为41.2%和45.9%，同比增长1%和0.6%。农业基础设施建设投资中，“三农”和重大水利建设投资占比达64%，增幅快，2014年开展了以水利为重点的农业基础设施建设，中央水利建设共投资1627亿元，带动全社会水利投资4881亿元，分别较2013年增长15.6%和11%。另外，2014年农村新建道路23万公里，达到390万公里，占全国公路总里程的近90%。（见表1）

表1　国家财政支农结构表（单位：亿元）（1）

（三）财政支农效果较明显

财政支农政策在促进农村和农业发展、增加农民收入方面起到了积极作用。2014年我国粮食产量60709.09万吨，较去年增加0.9%，实现十一年连增，全年猪牛羊禽肉等都实现了增长。2014年农民人均纯收入9892元，比上年增加996元。城镇化方面成绩突出，农村人口减少1095万人，城镇化率达到54.77%。农业保险作用凸显，2014年共向3500万受灾农户支付赔款214.6亿元，承保主要农作物超过15亿亩。同时农业新业态、新型主体不断增加，根据农业部的数据，目前，全国共有200亩以上的家庭农场87.7万个。截至2015年2月底，依法注册的农民专业合作社达到133.74万家，实有成员数9482万户。这些都和财政支农政策密切相关。

（四）支农补贴体系逐步构建

中央及地方农业补贴范围不断扩大，逐步构建了较完整的补贴体系。农业补贴从单一的种粮直补，逐步建立了适应范围更广的“四大补贴”政策，完善了农业保险运行机制，进一步建立了目标价格、农机报废更新补贴、粮油畜牧生产大县奖励补贴、新型主体补贴、生态补偿等制度，较全面地保障了农业生产。农业补贴不断增加，以四大补贴为例，2013年四项补贴大约1800亿元，同比增加了132亿元，是2004年补贴支出的13倍，2014年持续增加补贴，安排粮食直补和农资综合补贴资金1222亿元。

二、财政支农政策面临的问题

（一）支农规模总量及比例偏小

尽管改革开放以来，我国财政支农规模增长较快，但是规模总量及财政农业投入占财政支出比例仍然偏小，2014年国家财政支农14002亿元，占总财政支出的9.23%，这远低于发达国家15%～30%的农业投入比例，也低于我国1978年14%的支农比例。财政支农支出占财政支出比重也远低于农业GDP占总GDP的比重，2003年财政支农支出占财政支出比重为7.12%，农业GDP占总GDP比重为13%；2014年分别为9.2%和9.45%，尽管差距逐渐缩小，但可以看出农业投入规模仍然较少。从农业支出占GDP比重来看，2008—2014年比例基本不足1%，可见政府对财政支农的总量是低水平的。

（二）地方农业投入积极性不高，财政支农不稳定

1994分税制改革和2002年全面实行的农业税费改革减少了地方财政收入，弱化了地方政府财政支农的能力，当前财政支农补贴地方更多地依赖中央补贴，地方投入明显不足，投入额及增长速度都低于中央财政支农投入。2003—2005年，中西部地区财政支农增长速度为负，2006年以后，增长速度仍低于全国平均水平，1996—2006年，我国东中西部地区仅分别有3年、5年和4年的财政农业支出总额增长速度超过当年财政收入的增长速度。［2］另一方面，由于农业发展成效慢，部分地方负责人单纯追究工作业绩，将主要精力放在城建、商业等见效快的行业，阻碍了农业发展。农业投入缺乏长效机制，导致财政支农投入不稳定，2012年财政农业投入占财政支出总额比重达到10.2，为近十年最高值，但是2013—2014年又出现了下滑。从财政支农投入增长速度来看，2004年财政支农投入同比增长速度为33.24%，而2014年则为1.47%，年际间波动大。

（三）农业基础建设和农业科技投入比重仍然偏小

当前发达国家财政支农结构为农业科技教育投入>基础设施建设投入>支农建设投入，但我国财政支农结构表现为支农建设投入>基础设施建设投入>农业科技教育投入。主要体现在：第一，农业财政投入仍多集中于支农建设。支农建设比例平均占比近80%，近年来财政虽然开始向农业基础建设转变，但是比例仍然较小，平均占比不足20%。第二，农业科技投入较少。本应受重视的农业科技教育建设，投入比例不足1%，且多集中于常规技术研究，缺少高新技术研究，由表1可以看出，2008年之前科技三项投入比重明显偏低，2008年以后尽管农村教育、卫生等社会事业发展支出比重逐年增加，但是科技投入占比仍然较低，导致了我国获奖农业成果转化率不足60%，推广度不足30%，农业发展可持续性差。

（四）财政支农效益较低

本文重点讨论我国财政支农规模效益和财政支农效率两方面。［3］

1.财政支农规模效益分析

为方便分析，首先假设本期财政支农资金对本期农业生产起主要作用（2），财政支农效益系数公式为：

财政支农支出收益系数=

该指标表示每单位财政支出所产生的每单位农业总产值，财政支农支出效益系数越大表示财政支农支出效益越好，反之，财政支农支出效益低。以2003—2014年国家财政支农和农业总产值相关数据为例，计算财政支农支出收益系数，如表2所示。

由表2可以看出，我国财政支农支出效益系数在2007之前普遍较高，2008以后明显降低，2007年收益系数高达34.88，而2009年仅为1.08，我国农业投入效益呈递减趋势，增加财政投入的同时要重视结构调整，充分发挥资本效用。2003—2013年财政支农支出效益波动浮度大，可以在保障农业生产的同时，稳定财政支农投入。

表2　 2003—2014年财政支农支出效益系数

2.财政支农支出弹性系数

财政支农支出弹性系数公式表示为：

财政支农支出弹性系数=

该指标表示每增长1%的财政支农投入将产生的农业总产值增长率，财政支农支出弹性系数越大，说明财政支农投入增长会带来更高的农业总产值增长率，财政支农效率也就越高，反之，财政支农支出弹性低，支出效率越低。以2003—2014年国家财政支农和农业总产值相关数据为例，计算财政支农支出弹性系数，如表3所示。

表3　 2003—2014年财政支农支出弹性系数

从表3中可以看出，除2005年和2007年财政支农支出弹性系数大于1外，其余年份弹性系数都小于1，即缺乏弹性，表明国家财政支农资金不能充分拉动农业总产值的增长。

（五）补贴方式滞后

1.新形势下支农补贴主体不明确。涉及土地的农业补贴政策补贴承包者还是经营者？以四大补贴为例，四大补贴中粮食直补、良种补贴、农资综合补贴与承包土地直接相关，以往支农补贴主要是通过“一卡通”直接发放给原有的土地承包者，而新形势下我国土地流转加剧，土地“三权分置”，传统补贴方式势必影响土地流转大户、家庭农场及农业合作社的积极性，也不符合农业补贴主旨。尽管部分省份进行了“补贴补经营者”的改革，但是由于缺乏相应政策支持引导，工作进展比较缓慢。

2.新形势下支农补贴方式及政策不合理。第一，表现为近年来我国农产品最低收购价及临时收储制度实施不合理，推高农产品价格，农业面临天花板。2008年以来，我国农产品价格调控陷入了一个两难境地——工业化推进，农产品成本上升，为保障农民利益，必须提高农产品价格，加大农业补贴投入，而农产品价格越高，粮食价格倒挂越严重，农产品进口量越上升，而最低收购价和临时仓储制度导致的仓储费用和四大补贴逐年增加，也带动了农业成本。当前我国棉花和食糖已经陷入两难，国内价格远高于国外进口完税价格，随着中国入世规定的逐渐实行，棉花和食糖关税及配额将逐步减小，如何保障其不成为又一个“大豆”，这必须引起重视。第二，传统的四大补贴面临天花板。四大补贴影响成本和价格，属于黄箱政策范畴，根据WTO规定，中国黄箱补贴不超过8.5%，2013年粮食产量16000亿斤，黄箱补贴只能是1400亿元，我国共补贴1700亿元（包括棉花、大豆、糖料等），谷物补贴即将到承诺底线［4］。

（六）财政支农相关法规体制不健全，管理制度有待优化

关于财政支农资金具体管理办法，财政部于2001年颁布了《财政农业专项资金管理规则》，2003年财政部和农业部针对农业资金挤占挪用现象联合下发了《财政部关于切实加强农业财政资金管理监督的意见》，对支农资金管理和监督进行了规范。在政策实施中，由于规范具体操作性较差，惩处力度小，支农资金管理面临一系列问题。［5］

1.支农资金实行分块管理，投入分散，效率低下。当前我国财政农业投入渠道较多，支农板块共有24个，不仅涉及农、林、牧、副、渔部门，还涉及财务部、商务部、工信部、民政部、教育部、交通部等相关部门，农业财政支出分部门管理，部门分割严重，相互之间缺乏协调，导致了农业资金在使用上存在相当程度的重复和交叉，造成资源浪费，而各部门分散管理，支农资金投入缺规划、无重点，呈现“撒胡椒面”状态。另外由于多部门掌握财政资金，各个部门职责权限模糊，财政支农资金使用监督与效益评价没有具体可行的制度与规范，往往存在“重过程，轻结果”现象，财政支农效果不高。

2.支农资金立项不规范，分配权责不清。当前我国实施自下而上的项目审批制度，资金项目仅凭主管部门意见来确定最终结果，容易出现“面子项目”、“跑项目”、“要项目”等现象［6］，项目的可行性和科学性缺乏专家论证，支农资金投入的随意性，批复透明度低。同时，农业和农村经济发展既是中央政府的事权，也是地方政府的事权，在财政支农问题上，究竟哪些应该归中央管理，哪些归地方管理，当前并没有明确的界定，这就导致了中央和地方在支农问题上推诿扯皮，资金发放不及时。

3.支农资金监管乏力，挤占挪用现象严重，财政支农效果不明显。财政资金在层层下拨过程中，经常会发生资金截留、拖延现象，资金最终到位往往已经错过季节，影响了财政支农效果。在财政资金使用中，由于缺乏监管，资金挤占挪用作为其他经费现象严重，2003—2004年，审计署对全国50个县2001—2002财政支农资金进行了审核，发现这种现象非常普遍，50个县共挤占挪用支农资金4.95亿元，占财政支农资金投入总额的10%，支农资金专项专用将直接影响农业健康发展。［7］

三、国外财政支农做法

农业发达国家在推动农业发展过程中积极发挥财政作用，增加了农业产出，提高了农民收入。本文主要总结美国、日本、欧盟、印度等国家和地区的农业先进经验，以期对我国财政支农政策创新给予启示。

（一）健全和完善法律政策，保障财政支农投入

世界农业发达国家通过立法保证国家对农业的长效投入，对农业支持政策预算安排、实施程序、政策工具、监督管理措施、出现问题及相应的处置措施等都作了详细的规定，可实施性强，同时根据国内外农业发展形势，不断调整农业法律政策以保障农业发展。［8］美国自1933年以来，不断调整农业法案以适应美国农业经济发展，政策法案具有很强的时效性和针对性，涵盖范围广泛，通过几十年的不断完善，美国农业法律逐渐系统化。日本在发展农业过程中，针对农业生产、基础设施建设、农业资本、农业主体培育、土地权益、市场价格、农资生产使用等方面都制定了详细的法律规范，根据国内外形势大约5年调整一次计划。

（二）实施高支出、高补贴、宽领域的支农政策

当前世界许多国家都坚持“多予少取”或者“只予不取”的方针来发展农业，农业发达国家对农业投入比重非常大。2013年美国农业投入占农业收入比重为50%，欧盟为40%，韩国60%以上，日本为90%，甚至更高。以农民年人均享受补贴计算，美国、欧盟人均为2万美元，日本山区农业每公顷投入约8万日元。农业投入增加了各国农民收入，美国的农民收入40%来自于农业补贴，日本这一比例则超过50%，而我国只有4%。各国农业扶持范围十分广泛，欧盟不仅重视农业生产领域，也强调对贸易、营销、信息体系等环节的支持，支持范围包括十多个方面，美国支持范围不仅涵盖农业生产领域，还保障农业市场价格、流通、销售流通、信息建设、进出口等各方面。

（三）重视农村科技、教育和基础设施建设投入

农业科技、教育是实现传统农业向现代农业转变的重要方式，农业发达国家大力支持农业科技、教育，推动了农业产业化发展。美国农业科技投入力度不仅高于发达国家平均水平，也高于国内非农业部门科技投入的平均水平，农业科研经费投入在12亿美元左右，占农业总产值的2%，自1958年开始，农业科技投入保持了年均8%的增长率。日本农业科研机构经费几乎100%来自政府补贴，科研经费占农业总产值的3%左右，并形成了公立科研机构、大学、民间三大系统组成的科研体系，同时通过政策引导、机构推动、媒介宣传等方式积极促进农业科技推广。近年来农业发达国家农业科技在农业增长中的贡献份额占到60%，甚至80%。另外，农业发达国家积极发展农业基础设施建设。美国大型灌溉设施都是由联邦和州政府修建，小型灌溉设施政府给予资助，农业用水基本实现全覆盖，重点支持农产品市场信息系统建设，覆盖全美主要农产品集中产区和集散中心。日本设立各种资助和补贴项目，加大土地改良等农田基本建设，资助占农业预算的80%，20%用于水利设施建设，重视农协发展，支持农协在仓储、流通、农村金融、道路等方面的建设。

（四）采取优惠政策，促进农业发展

农业是弱质性产业，许多国家对农业生产实行优惠的财税、金融、信贷等政策，以保障其健康发展。印度积极推进多形式的农业信贷，一是短期信贷，主要用于农民购买农业生产资料，期限为15个月，无需担保，利率优惠10%。二是中期贷款，主要用于农田保护和农村电气化建设，期限5年以上，利率普遍较低。三是长期借贷，适用于农业科研、农业基础设施建设、粮食存储等方面。同时政府计划通过低息贷款方式推行农民培训。美国、法国在个人所得税、财产税、投资税上对农业和农民给予了特别优惠，同时，重视农业保险作用，增加农业保险补贴和农业保险覆盖率。

四、政策建议

（一）加大财政支农力度，健全支农资金增长机制

财政支农是促进农业和农村发展，增加农民收入的必要手段。增加财政支农力度，不仅要保持支农资金绝对数量的稳定增长，也要保持支农资金相对增长率的稳定增长。在发展经济的同时，要调整优化财政支出结构，财政资金重点向“三农”倾斜，在财政增速放缓的新形势下，支农投入应坚持《农业法》规定的“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于经常收入的增长幅度”这一要求，逐步提高农业支出占财政支出的比重，新增财政支出要提高农业支出比例，另外通过财政预算或者政策法规将农业支出比重确定下来，并保证落实。

（二）优化财政支农结构，加大公共产品供给

结合国内外理论及实践经验，国家农业财政投入应增加农业科技投入、农业推广和农业保险投入，适度发展农业基础设施建设，降低农业事业费支出，农业科技投入重点在农业高新技术创新、农业科技推广和成果转化，农业教育投入重点保障农村义务教育和新型农业农民培训，农业基础设施建设主要包括农田水利建设、农村道路建设、农村土地整理改造以及农村饮水、电网、通信、电子商务、文化等基础设施建设。推动农业发展不能单纯依赖“输血”式的各种补贴，最重要的是提供具有“造血”功能的农村公共产品和农村基础设施。

（三）发挥财政支农资金引导作用，多渠道筹措支农资金

近年来国家财政收入增长减缓，财政支出压力增大，财政支农投入面临许多困难，地方资金更加紧张，为满足农业发展所需的资金，应积极发挥财政支农资金的引导作用，通过多渠道方式筹措支农资金，一方面可以通过发行国债等方式来筹集支农资金，并确保财政支出向农业倾斜，提高支农资金比重；另一方面，运用税收、贴息、补贴等方式，鼓励和引导社会资本投入到农业。

（四）积极推进农业补贴政策转型

1.创新支农补贴方式，培育新型农业主体。农业补贴目的在于保护国内农业生产，提高农业生产积极性，推动农村经济健康发展。新形势下，传统的补贴方式已经严重滞后，当前农业补贴方式应坚持“谁种地谁补贴”原则，提高农业补贴效率，同时以政策方式确定下来。加大农业补贴向新型农业主体的倾斜，不仅在原有的补贴上进行支持，同时也要在新增补贴、税收、金融、政策等方面给予支持。

2.创新农业补贴政策，坚持目标价格制度。如何在保障农业生产者利益的前提下发挥农产品市场定价机制意义重大。本文认为当前应坚持：第一，通过地区试点，完善目标价格制度。目标价格制度是在市场形成农产品价格基础上，通过差价保护农业生产者的农业支持政策，该政策既保护农户收入，又体现市场需求，有益于缓解粮食价格和成本虚高、农业存储成本及补贴庞大现状，是农业补贴政策的重大转型。实施目标价格制度应在科学合理测定目标价格基准的基础上，认真核定农产品种植面积和市场销售产量，实施价格补贴。第二，实施重点农产品最低收购价制度。尽管当前最低收购价制度产生了许多问题，但是其具有的“价格调控”和“托底购销”功能及保护农业生产的作用是目标价格制度不具备的，如何处理好最低收购价合理定价问题和收购后农产品销售问题是关键。对于农业补贴，应加大绿箱补贴，减少黄箱补贴，逐步提高农产品的竞争优势。

（五）创新财政支农管理制度，提高支农投入效率

1.健全财政支农相关法律法规。完善财政支农相关法律法规可以引导财政支农有序合理开展。第一，应该根据新形势下我国农业发展现状、特点及面临的机遇和挑战等创新和改革相关法律法规，对于滞后性的政策规定给予修订。第二，应出台操作性强、指导性强的政策法规，对财政支农程序、监督、管理、效果评审等内容有切实可行措施，并保障政策落实。同时要将地方农业发展作为地方经济考核的重要指标，提高地方支农积极性。

2.改革涉农管理体制，完善支农资金整合机制。在借鉴国外农业管理与服务先进经验的基础上，转变政府职能，整合涉农管理机构和涉农资金，推进大部门农业运行机制或部长级联席会议制度，从根本上改变支农投入渠道分散，合力不足的局面。深化农村公共财政体系改革，将农村资金投入归纳合并，采用股权投资等方式吸引社会资本参与。尝试自上而下与自下而上相结合的整合模式，完善县级层面的项目整合。2014年中央一号文件提出建立支农资金整合机制，并在山东、黑龙江等地进行试点，对改革财政支农管理制度有积极影响。

3.明确中央地方权责，加大监管力度。制定相关政策，明确中央与地方在财政支农问题上权责，比如中央与地方支农资金的比例分配等，并监督落实。完善中央、地方支农资金审批流程，通过社会公示、专家评估等确保资金有效分配，使用规范有序。通过引入第三方评估、项目指南、标准文本和资金报账、集中采购等一系列制度，加大支农资金监督力度，保证支农投入资金专项专用，廉洁高效。

注释：

（1）2008年财政支农结构统计口径发生变化。

（2）事实上，本期农业生产也会受前一期财政支农资金产生影响，本文为方便分析，只考虑本期农业生产受本期财政支农资金影响这一情况，该结果与滞后一期结果差别不大。

（3）农业总产值包括农业、林业、牧业、副业和渔业产值。

［1］高天武，章琪.WTO框架下我国财政支农政策的发展和选择［J］．现代商业，2014，（18）：123-125.

［2］黎翠梅.我国地方财政支农支出区域差异分析［J］.商业研究，2009，（12）：109-111.

［3］范义敏.河北省财政支农问题研究［D］.河北农业大学，2006.

［4］陈锡文.中国粮食政策面临两难选择［N/OL］.http：//china.caixin.com/2013-12-31/100623750.htm l，2013-12-31/2015-4-15.

［5］余凌.湖北省财政支农绩效管理问题研究［D］.华中农业大学，2013.

［6］刘鹏.县级财政支农资金整合研究——基于浙江省的调研［D］.浙江财政大学，2012.

［7］财政部财政科学研究所.财政支农支出的国际比较及国外财政农业投入经验对我国的启示［DB/ OL］.http：//www.crifs.org.cn/crifs/htm l/default/_history/2270.htm l，2008-08-25/2015-4-15.

［8］张力维.河南省财政支农资金整合研究［D］.河南农业大学，2010.