三大改策性银行改革方案呈现两大看点：公司治理为重点 资本约束是关键

1994年，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行作为政策性银行成立。三大政策性银行的成立，一方面为我国经济改革转轨服务，另一方面也使四大银行摆脱政策性贷款业务，转型商业性银行。多年来，三家政策性银行在支持国内企业“走出去”，服务国家经济建设，促进经济结构调整，实现国民经济平稳较快增长以及应对国际及区域经济危机等方面，发挥了不可替代的重要作用。

经过21年的发展，政策性银行再次迎来了改革的历史机遇。4月12日，由中国人民银行会同有关单位提出的国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行的改革方案，已经正式获得批准。其中，国家开发银行明确定位为开发性金融机构，而中国进出口银行、中国农业发展银行进一步明确了政策性银行的定位。

21年来，三大政策性银行的发展取得了令人瞩目的成绩。

截至2014年年底，国开行累积发放铁路公路电力贷款超过5 2万亿元。支持的铁路、公路建设里程分别占全国总里程的60%和30%。累计发放城镇化贷款超过8万亿元。累计发放棚户区改造贷款8069亿元，同业占比超过80%。累计发放助学贷款692亿元，支持家庭经济困难学生1239万人次。此外，国开行国际贷款业务余额3198亿元，资产总额10 1万亿元，不良贷款率0 63%，累积创利税8700亿元。

中国进出口银行在扩大我国机电产品、成套设备等高新技术产品出口、支持中国企业“走出去”，促进对外关系发展和国际经贸合作等方面发挥了重要作用。自2010年至2014年，中国进出口银行累计发放贷款3.2万亿元，支持了1 46万亿美元的产品进出口。支持的机电产品和高新技术产品进出口额占全国总额的14.8706，成为推动外贸稳定增长和结构优化的重要力量。

中国农业发展银行在服务“三农”特别是支持粮棉油收购、农业开发和农村、农业基础设施建设方面发挥了重要作用。2004年至2014年末，中国农业发展银行累计发放粮棉油收购贷款4 78万亿元，每年支持的粮食收购占当年商品粮总量的60%左右，棉花收购占总产量的50%左右。2007年至2014年末，累积发放农村、农业基础设施建设贷款1. 7万亿元，共支持项目8893个。截至去年末，农发行资产总额3.15万亿元，贷款余额2.83万亿元，去年实现净利润152亿元。

虽然三大政策性银行自成立以来取得了明显的成绩，但同时也存在一些问题，特别是在公司治理不完善、资本金严重不足、约束机制不健全、可持续发展能力不强等方面存在不足。除此以外，政策性功能定位模糊、监管弱化等问题日益显现。因此，需要通过加快改革建立更好地为当前经济发展服务、并可持续运营的政策性、开放性金融机构。

近年来，我国进入经济发展新常态，稳增长、调结构对政策性金融机构的要求不断提高。

对外经济贸易大学研究生院常务副院长丁志杰在接受本报记者采访时表示，当前中国加大结构性改革力度，加快实施创新驱动发展战略，建设“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等重要战略，均需要巨大的基础设施投资。而开发性金融和政策性金融是其中的支撑力量，这要求对政策性银行的政策性业务和自营性业务作出明确区分。

早在2007年，全国金融工作会议明确了政策性银行“分类指导，一行一策”的改革原则。2012年，全国金融工作会议指出，政策性金融机构要坚持政策性业务为主题，明确划分政策性业务和自营性业务，实行分账管理和分类核算。党的十八届三中全会明确要求“推进政策性金融机构改革”，说明政策性银行改革得到国家空前重视。2014年中央经济工作会议要求抓紧推出政策性、开发性金融机构改革方案，加大对公共投资和对外开放的金融支持。2015年，《政府工作报告》提出，发挥好开发性金融、政策性金融在增加公共产品供给中的作用。

中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇在接受本报记者采访时表示，国开行作为开发性金融机构的代表，凸显了以中长期投融资业务为主的开发性金融的重要作用。市场运作、中长期保本微利、实现财务可持续是开发性金融区别于政策性金融的最大不同之处。开发性金融在我国基础设置建设、棚户区改造、新型城镇化建设、支持企业“走出去”等方面提供了大量的资金支持。同时.郭田勇认为，在健全公司治理方面，政策性银行要建立科学、规范、有效的决策机制，要按照职责明确、有效制衡、科学管理的原则，实现中长期可持续发展。

国务院发展研究中心金融研究所所长张承惠向记者表示，政策性银行改革后，需明晰政策性金融监管主体及监管权责，其监管应与一般意义的金融机构监管有所不同。政策性金融的主要监管者应通过评价和考核其政策绩效、构建长效的资本补充机制等方式，实施微观与宏观相结合的审慎监管。此外，监管主体还需依据特定政策目标，对政策性金融机构资本金增补、业务范围调整、财务健康状况和政策目标实现程度的评估等作出监管决策。

中国人民大学中国农村经济与金融研究所常务副所长马九杰在接受本报记者采访时表示，政策性金融机构改革要坚持政策性金融发展方向，明晰政策性业务边界。应对政策性银行的定位、宗旨、性质、业务种类、资本总量与构成、资金来源与资金运用、内部公司治理结构等问题作出具体规定。

记者注意到，在国务院对国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行深化改革方案的批复中，都包含了“完善治理”和“资本约束”等内容。央行相关负责人对记者表示，通过改革，国家开发银行的开发性金融机构功能定位更加明确.有助于发挥其在重点领域、薄弱环节、关键时期的重要作用。中国农业发展银行和中国进出口银行政策性功能和定位更加突出，资本实力和抗风险能力将显著增强。随着三大政策性银行的治理结构、约束机制、内部管理进一步健全，其金融服务能力和可持续发展能力将稳步提升。

1994年以后，我国三家政策性银行相继成立。多年来，三家机构为我国基础设施建设、支柱产业发展、机电产品和成套设备出口以及粮、棉、油收购等提供了大量金融服务，在支持各地企业“走出去”，服务国家经济建设，促进经济结构调整，实现国民经济平稳较快增长以及在应对国际及区域经济危机等方面，发挥了不可替代的重要作用。

国家开发银行主要通过开展中长期信贷与投资等金融业务，为国民经济重大中长期发展战略服务，重在贯彻国家宏观经济政策，筹集和引导社会资金，缓解经济社会发展的瓶颈制约和薄弱环节，致力于以融资推动市场建设和规划先行，支持国家基础设施、基础产业、支柱产业以及战略性新兴产业等领域发展和国家重点项目建设，促进区域协调发展和城镇化建设，支持保障性安居工程、中小企业、“三农”、教育、医疗卫生以及环境保护等领域的发展，支持国家“走出去”战略，拓展国际合作业务。

中国进出口银行成立于1994年，是直属国务院领导的、政府全资拥有的国家银行，其国际信用评级与国家主权评级一致。中国进出口银行的主要职责包括：为扩大我国机电产品、成套设备和高新技术产品进出口，推动有比较优势的企业开展对外承包工程和境外投资，促进对外关系发展和国际经贸合作，提供金融服务，在扩大我国机电产品、成套设备等高新技术产品出口、支持中国企业“走出去”，促进对外关系发展和国际经贸合作等方面发挥了重要作用。

中国农业发展银行是直属国务院领导的我国唯一的一家农业政策性银行，1994年11月挂牌成立。主要职责是按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。建行以来，中国农业发展银行服从和服务于国家宏观调控，全面落实国家各项强农惠农政策，把实现良好的社会效益作为最重要的价值追求。目前，形成了以支持国家粮、棉购销储业务为主体、以支持农业产业化经营和农业农村基础设施建设为两翼的业务发展格局，初步建立现代银行框架，经营业绩实现重大跨越，有效发挥了在农村金融中的骨干和支柱作用。

国家开发银行坚持开发性金融机构定位，适应市场化、国际化新形势，充分利用服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利的优势，进一步完善开发性金融运作模式，积极发挥在稳增长、调结构等方面的重要作用，加大对重点领域和薄弱环节的支持力度。通过深化改革，合理界定业务范围，不断完善组织架构和治理结构，明确资金来源支持政策，合理补充资本金，强化资本约束机制，加强内部管控和外部监管，将国家开发银行建设成为资本充足、治理规范、内控严密、运营安全、服务优质、资产优良的开发性金融机构。

中国进出口银行改革要强化政策性职能定位。坚持以政策性业务为主体，合理界定业务范围，明确风险补偿机制，提升资本实力，建立资本充足率约束机制，强化内部管控和外部监管，建立规范的治理结构和决策机制，把中国进出口银行建设成为定位明确、业务清晰、功能突出、资本充足、治理规范、内控严密、运营安全、服务良好、具备可持续发展能力的政策性银行，充分发挥在稳增长、调结构、支持外贸发展、实施“走出去”战略中的功能和作用。

中国农业发展银行改革要坚持以政策性业务为主体。通过对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算，明确责任和风险补偿机制，确立以资本充足率为核心的约束机制，建立规范的治理结构和决策机制，把中国农业发展银行建设成为具备可持续发展能力的农业政策性银行。