党国英：中国城乡一体化的制度创新

策划前言

这个5月，《商周刊》主办的“蓝色青岛大讲堂”在黄海之滨如期开讲。本届政府着力推进“以人为核心的新型城镇化”，这一理念被社会各界接受、赞赏，也自然成为本次大讲堂的主题。

也许很多工作、生活在城市的人会觉得，城镇化、三农、农业与农民的保护是离自己很远的事情，但果真如此吗？农业的效率影响着年轻一代的职业选择；农业合作社组织方式、实力强弱，关系着餐桌上各种食材的价格与安全；专业农户应当分散居住，而相对高歌猛进的城镇化建设来说，18亿亩红线并非难以坚守，城镇化建设缺的不是好土地而是好规划。

这就是思想激荡带来的火花。“蓝色青岛大讲堂”邀请到中国城镇化研究的资深学者，专门从事农业经济学研究、专长农村制度变迁的党国英。身为中国社会科学院农村发展研究所宏观室室主任，党国英用脚丈量农村国土，以学者之眼观察，以学者之思著述，以学者之心传播，并以学者的责任与使命推动改革。

作为媒体，这样的使命，《商周刊》同样乐于承担。作为由媒体承办的讲坛，“蓝色青岛大讲堂”也有自己的使命感：愿思想的火花点燃心中的智慧，愿思想的激流顺着黄海的潮涌远去。

做农村的研究不可避免涉及到城市发展问题，我深切感到城市化和农村发展非常密切，离开了城市化的历史讲中国农村问题就说不清楚。这个问题和我们的利益密切相关。作为一个专业人员，应该说调查研究比较多一些，阅读要多一些，我希望我的研究更有根据。

城市化不可中断

有一位英国学者有这样一个观点：当今世界最重要的是两件事情，一个是互联网的普及，另一个就是中国的城市化。中国的城市化方兴未艾，如果中国的城市化过程中断，那可能就意味着我们的发展中断。中国的城市化正处在高峰期，并且要进一步发展、进一步提高。如何认识这一现实？如何在城市化过程中尽可能地消除我们的一些摩擦？怎么样让城市化稳定地向前推进？我认为是非常值得关注的事情，对中国的老百姓和政治家确实需要高度关注，全世界都在关注中国，看着中国人民怎样做，所以关心这样的事情对学者来讲是责无旁贷的。

十八届三中全会明确提出“让农民享受现代化的成果，享受城市化的成果”。可以算一笔账，假设城市居民收入是100元，农村居民收入是33元，城乡居民收入差接近67元。如果我们的城市居民收入由100元变成300元，农村收入也由33元变成300元，总量是600元，现在一个是100元，一个是33元，平均收入是66元左右，到平均300元是一个巨大的跨越。我们刚才讲的由66元到300元，还没有什么问题，如果我们把数字再做调整，城市居民和城乡居民人均收入同时达到400元、500元，跟美国的人均收入是接近的，在收入指标的差额上，要赶上美国的水平，我们感觉任务比较艰巨。能不能把这个差距补上？可能性有，但确实是非常困难。

中国城镇化目标的核心是人本主义的，是以人为核心的城市化。究竟怎么理解，我们要克服什么样的困难，去达到这个目标，也是非常值得探讨的问题。

如果农村仍保留着原始落后的生产、生活方式，经济是很难增长的。我在江苏镇江考察时发现，从事耕种的人大多是“386199”部队。“38”是妇女，“61”是儿童，“99”是老人。从我的调查研究看，中国的农业越是使用现代化的生产方式，越是走规模经营的道路，农业的主体越年轻。一个农民种300亩水稻，规模越大，种地的农民越不是“386199”，而是越年轻化。从这个角度看，我们对中国农业还是蛮有信心的，但实现这个目标一定意味着大量农民离开农村，要到城市去。

让农村没有穷人

城市将会发生重大的结构性变化。城市主体认为自己属于中产阶层，比如发达国家的职业化农民无一例外是中产阶层，这就是我们未来的目标。

在这样一个过程当中，中国处于国际竞争之中。在国外考察时我发现，印度的情况比中国差。但有些我们遇到的问题，印度却没有。身处欧美国家之外的第三世界，我们怎样走得快一些，走得稳一些，这是一个挑战。

发达国家的农民一定是典型的中产阶层，农村没有穷人，穷人生活在城市，因为穷人生活在城市更容易一些，更容易得到社会的帮助。今天的中国与东欧国家有一些明显差别，我们能不能通过发展使我们的农村也能像波兰一样，我们人口与土地的比例与发达国家差不太远，别人能做到，我们为什么做不到呢？

我想比较重要的问题，就是农业发展问题。很多数据证明，中国的农业与发达国家相比，最根本的问题是成本比国际市场高。许多国家的农产品进入中国，在缴纳了配额内的关税后价格比我们要低。我们曾经做过一个估算，在目前基础不变的情况下，进口量达到30%，国内价格和国际价格接近一致。但我们能不能容忍30%的进口？这个问题要换一个角度去思考。如果中国确实通过各种努力仍不能降低农业的成本，那我们该进口就进口。因为历史证明，一国通过粮食来制裁另一国从未有过成功案例，国际农产品的“大鳄”也许可以通过超出价格赚取更高的利润，但我们也可以利用国家的储备和国际粮商进行博弈，尽可能化解影响。

吃得便宜意义重大

我认为中国完全可以通过努力降低成本。比如国内的粮食单产，山东省每亩单产比美国平均水平要高，江苏也有这样的水平，但是我们的成本仍然比发达国家高得多，中国农业劳动生产率大约只有美国的1/3，根本差距在于农业机械化效率。

我去美国农场考察时完全震惊了，3个劳动力种了45000亩地，由两台机器完成。通过调查发现，农民耗时间最多的农业劳动类别就是灌溉，灌溉对劳动生产力的影响特别大。我在河北考察时发现，河北人知道自己灌溉成本大，所以干脆不灌溉，他宁愿不生产价格更高但需要灌溉的小麦而生产玉米。农民需要考虑总收入，种小麦影响收益，那么就不种小麦。如果不种小麦，去认真种玉米，总的收入反而更高。那么如果有某种技术更新，使种小麦和种玉米互相不影响，可以同时耕种总收益更大，那么农民就种小麦。

我在江苏调查时发现，那里的农民小麦和玉米都种，但是对水稻投入更多。随着技术的革新，散户变成大户，最后发现有效的时间可以增加，于是两种粮食同时认真耕种，效益更大。这个启示就是我们既有办法解决效率问题，也有办法降低成本。

农业成本的降低，对于中国来讲意义特别大，对于增强中国国力，乃至于增强中国技术创新的活力意义都特别大。大家都知道美国的科技实力非常强大，一个重要原因是美国年轻人的职业选择行为。在我的研究中发现，当一个国家的食品价格低的时候，这个国家的国民职业选择倾向符合自己的个性特长，创新创造。比如在大学学一个学位再学一个学位，可以不断跳槽，可以一生追求兴趣，这都是靠他对生活的无忧无虑来支撑，靠政府对老百姓的支持。

我看到一个数据，七分之一的美国人拿着政府发的食品券，他们的住房也不是问题，吃和住都不重要了。简单说，人们的生活无忧无虑，可以胆子大，追求自己的偏好。所以创新的活力不单单是精神上的支撑，而是物质条件的支撑。在我看来，食品价格低，让老百姓吃得便宜，对社会发展创新影响非常大。

我们国家国民生活成本中吃饭的成本所占的比重，城市的数据仍然是35%左右，这意味着我们的吃饭成本高了，一般的发达国家这个成本应该在15%-20%。这和我们中国人吃饭比较复杂也有一定关系，但吃饭成本高低具有标志性意义，标志着这个国家的生活处在一个紧张还是轻松的状态。所以把农业成本降下来，靠我们自己的努力让吃饭成本变得便宜，不光是简单的农民收入的问题，还涉及到整个社会发展。

家庭农场好过万吨奶牛场

怎么样降低成本呢？家庭农场是和农业现代化结合得非常好的组织方式。有一次我到荷兰，荷兰人说起中国的万吨奶牛场感到又吃惊又好笑。家庭牧场比万吨奶牛场好吗？伊利集团的高管告诉我，他们是出于无奈才搞万吨奶牛场。如果农民可信，如果条件具备的话，这位高管也认为家庭农场要比万吨奶牛场要好。

家庭农场是适应农业现代化的，也是非常重要的农业组织形态。那么只有家庭弄场够不够？答案是不够。

对于农产品市场来讲，无论多大的家庭农场，对于整个农业产业链条来说仍然是小的。荷兰一个小小的国家，两万家的家庭农场，再大的家庭农场也只是万分之一，怎么办？——专业合作社。

山东省最早提出的农业产业化思路非常好，整合农业产业链，提高农业的综合效率。

中国的合作社号称有120万，政府在自己的文件当中会规划农业合作社每年增加多少多少，这就给基层的领导一个信号合作社越多越好，其实完全错误。合作社不在于多，而在于强、在于大。欧洲的合作社大到跨国级规模。我刚才讲到荷兰的奶牛农场，最大的合作社吸纳5%的农场，还可以吸收瑞士等周边国家的农场主来参加，这就是跨国的合作社。所以当中国和国外农产品竞争的时候，其实是和对方的合作社竞争。

可是反观现实，我们现在合作社非常弱小，官员误以为合作社越多越好，只是没有做大做强。当合作社强大起来，合作社在整个农业产业链当中的收益会最终分配给农民。可如果是龙头企业强势，牵头合作社发展，分配给农民的产业链收益不会有多少。

中国的农业GDP大约是中国GDP的9%，农业增加值是6万亿元。全国人民在吃饭方面花的钱是多少？通过恩格尔系数来计算是远远超过6万亿元的。从欧洲的经验看，家庭农场可以长期亏损，但是长期亏损的家庭农场，却可以在合作社的支撑下经营下去，合作社再做收入返还。在欧美国家，已经很多年没出现牛奶过剩、倾倒的情况，但是中国有。合作社起着使农业高度组织化、秩序化的作用，所以一定要使我们的合作社做强做大。青岛的农业也很重要，能不能全市最多有两三个合作社，而不是一个村一个，比如一个水产合作社、一个蔬菜合作社……几个就行了。怎样做强做大其实不难回答，如果目标明确，相信官员会找到一些办法。所以中国农业的核心问题是降低成本，这对国家活力特别重要。

守住18亿亩红线

关于农业与农民的保护问题，研究领域也是经常吵架。很多人说我们1亿吨的粮食需要2亿亩的地，如果进口1亿吨粮食，就相当于进口2亿亩的地，干脆让别人去生产粮食，我们用土地来发展城市化。城市化缺地，事情果真如此吗？不是这样的。数据显示，我们土地浪费很严重，土地效益大概只有日本的八分之一。一些发达国家一亩地可以产生300万GDP，我们应该在50万以下。所以我们只要瞄准发达国家城市土地利用效率，土地存量就可能翻一倍，中国不缺土地。中国号称世界上最严格的土地节约利用，但是比不严格的土地制度之下的土地效益要低得多。因为中国要搞城市化，要圈地，所以不要保护农地。我非常遗憾地发现甚至一些著名的学者也在说这样的话，我认为他们没有去充分分析城市土地利用效率太低了这个现实问题。

农业有一个特点，就是土地越多越好，土地多了以后，我们可以把单产目标降低，就可以少用化肥农药。所以农业用地是越多越好。一方面我们城市缺土地，另一方面土地越多越好，我们为什么不去保护呢？即使这样，我们可耕作的土地18亿亩是没有问题的。山东省一亩地产1吨粮食，无霜期的边界越来越向北推进，用11亿亩地产粮食，一年产两季，大概就是两亿吨，中国人的口粮不缺。农业用地是越多越好，多了以后，就可以大大减少化肥的投入，可以使我们的环境有所改善，当然这个于国民福利是利好的因素。

怎么保护呢？我给国土资源部官员提了一个建议，简单说，就是在我们国家设定农业保护区，在农业保护区里面非农项目只能出不能进，但已经有的非农居民不要强制迁出；在农业保护区以外的土地，国土资源部不要管，把这些项目用地下放当地。下放好不好？据我这两年研究，地方居民自主权越大，城市会搞得越漂亮。

中国适合居民的大概有60亿亩土地，把30亿亩作为农业保护区，其实还有20多亿亩土地可以耕作，60亿亩里面还有一半就交给地方政府，可以做很多文章。其实真正城市建设需要的，五六亿亩就足够了，目前城乡建设用地加起来一亿亩左右。整个盘子看来，中国根本不缺土地，我们缺有效的规划。

中央认真管理农业保护区，其他的事情交给地方。划定农业保护区，因为是农业保护区，签订使用者就不能把土地自由转化为建设用地而只能将土地用于保护农业。理论上说，似乎剥夺了农场主的发展权，欧美国家有自己的办法给农场主补偿，我不征你的地，但也不让你搞其他的建设，效果和征地是一样的。前面提到的荷兰农场占地大概40公顷，40公顷只有六七亩地是养牛的设施，还有奶罐、家庭生活站，占地不太密集，其他的地用来养牛，一公顷大概养70来头牛。我问他们，为什么不发展一个类似中国的农家乐呢？农场主说，政府不可能允许。尽管存在审批制度，但报批一般是不能通过的。这确实是荷兰政府对荷兰农民发展权利的剥夺，如何补偿他的损失呢？我想既然荷兰能存在这样的模式，就意味着有办法解决这个问题。这样一些政策细节，我们的官员、学者一定可以想出解决方案来。

土地制度需要改革

众所周知，十七届三中全会开始，中央就要改革土地制度，转变为农民的土地承包权不变，集体建设用地和国有建设用地要统一市场，改革农业自主经营制度的实现形式，所谓统分结合的方式。然而5年以后的十八届三中全会，全国基本上没有落实。

土地承包权要长久不变，就是对“增人不增地、减人不减地”政策的简化。有些专家指出，“增人不增地，减人不减地”，意味着农民对土地的所有权，承包地跟家庭人口增减没有关系，承包权不能随意剥夺。法学家认为这就可以理解为农户所有。这是不是削弱了公有制？我记得有一年，山东济宁市的一位法官给我写信，他说他曾经认为“增人不增地、减人不减地”这个政策是坏政策，因为人多了，就要给人家多一点地，人家要吃饭，天经地义，把土地当成一种福利，没有当成适应市场化的生产要素。然后他又说，当法官长期审理涉及土地的案件，多少年下来以后，就有一个体会，中央的政策是对的。我非常欣赏这位法官。

现在又遇到一个问题，市场经济的主体是谁？是公有制经济还是私有制经济？十八届三中全会提出发展混合型经济，我理解是对国有经济的一个重新认识，农业推进的土地确权改革，一系列产权改革，实际是对农业领域公有制、经济所有制的改革。希望这样的观念转变有利于社会发展，彻底改变传统的又牺牲效率、又牺牲公正的制度。

关于土地制度改革是多方面的。比如宅基地制度改革，征地制度的改革，集体用地市场化的改革，承包权长期不变的改革，七大改革领导小组，两大小组都涉及到这个问题。我认为可以进一步解放思想，因为土地制度改革对中国改革发展影响太大。

专业农户不能聚集居住

最近几年常坐火车走京广线、京沪线，尤其走京沪线路过山东的田野时，感觉与美国有点相似。这说明山东本身发展好，同时说明村庄实现了合并。

中国行政村大约50万个左右，自然村有些人说是300万个，像山东这样的地方自然村边界比较清楚，但要走到湖南、湖北一些地方，就说不清楚什么叫自然村了。未来20年、30年，农村的人口布局究竟会发生什么样的变化？为什么要谈这个问题？中央现在下大力气来做新农村建设，结果建设了半天，农村都没有人了，现在这个问题相当普遍，有些村人少了一半，有些地方干脆没人了，我上个月到广东去，好多自然村没有人了。

我们到底有没有必要把一千万个村民小组，或者300万个自然村，50万个左右的行政村，齐头并进地推进城镇化建设？花费的金额相当惊人，而且维护成本农民是掏不起的，我认为没有必要这么整齐划一地推进。

这时候就要来分析一下，未来中国农村人口布局是什么样子？我们根据经济发展走势，如果让农民的收入和城市居民一样，估计中国农村只需要3000万户专业农民，3000万户大概是现在中国农村总户数的1/7。这些农民究竟怎样布局？

专业农户是不能集中居住的。不能住在城里，政府发一个班车，然后开车上下班。农业人口的标准居住方式是一户一个地方；而脱离农业的人需要集中居住在小城市、大城市，有基础设施，公共服务的便利。

关于农村人口的布局，我强调这两个方面：未来中国可以发展两三万个小城市。在德国，5万人口以上都是大城市；同时可以发展几百万个小型专业农民的聚集地。

所以在农村建设这个问题上要慎重，目前一些地方发展得比较好，在专业农民集约土地的情况下，农民照样可以住得比较好。现在考虑到不集中则已，要集中就集中大一点，如果只有两三千人，基础设施维护的成本相当高，也不能吸引年轻人住下来。脱离农业的人口集中度要高，而没有脱离农业的一定要分散居住，不要聚到一起。反过来说，不是每一个村庄都要现代化，因为大量人要离开。我们不要走弯路，不要浪费。

城市缺的是土地还是规划？

这个问题不简单为了讲城市人活得怎样舒服，这是你关心的问题，中国未来专业农民需要3000万户，六倍到七倍于这些数据的人要进城，城里能容纳吗？

让这么多农民进城，连房子都买不起，能安家就业吗？城市能发展那么快吗？这些问题必须回答。一个粗略的回答，城市扩张的过程，其实就是工商业发展的过程，一个国家只要工商业发展，城市必然发展，相对应的农业就越来越少。目前农业占总的GDP不到10%，我们的城市化率现在是54%，即使是荷兰，农业GDP占总GDP比重也是10%，但是他们的城市化率是90%。问题出在什么地方？首先肯定有统计的问题，中国的一些村庄其实就是城市，但统计上仍然是农村，这种情况在珠三角、长三角非常明显。

我的看法是，中国目前城市化率不够，我们的城市化质量存在问题，大城市和小城市差得太大，很多城市与北京等发达城市无法相比，城市化质量低。

中国经济增长快速时期和欧美国家同期相比，经济每增长一个百分点，对就业的拉动大概是欧美的1/2到1/4。中国的经济增长没有和发达国家城市化推进相匹配，为什么？我想有种种原因，其中之一就是中国的房价高。

东京用地紧张全球知名，但是看2011年的数据，东京的城市建成区占城市辖区总面积97.7%，在建成区里面，住宅用地占59.2%，居民区用地大部分是给老百姓住，居民居住区中，有33%是独栋房子。值得注意的是，中国的数据一般是25%以上。中国应该没有任何一座城市的用地比东京紧张，但东京的房价有多贵？在新宿，500万人民币可以买一个像样的独栋，但在北京，五环以内的独栋房子，我估计全部在5000万人民币以上。

所以不要说因为中国的土地紧缺造就了高房价，这句话根本立不住。我们的问题出在规划上。居住紧张已经对老百姓造成了巨大伤害，这有心理学的研究和数据做支撑。

是不是可以把城市规划修改一下，住宅规划改成两个部分，独栋住宅区占36%，给低收入人群盖的楼房占8%，加起来是44%。仍然比东京低不少。然而这一改就能让城市居民2/3以上的家庭住独栋房子。由于独栋住宅维护费用高，欧美人在居住上花钱占储蓄的2/3，住楼房不会发生更多的消费。农产品价格高、居住过于密集，都会抑制消费。所以不要总说中国人天生爱攒钱，攒钱不攒钱取决于经济关系，农产品价格高，住楼房想花钱花不了，这些因素都会抑制消费。

改一下规划，非农业用地让老百姓去住，制定一些制约条件，杜绝占地五六亩豪宅的那种浪费。人住得舒服了，就有利于社会稳定。关于居住形态的研究，我认为对中国未来城市化发展意义重大。扩大内需，稳定社会，不要过了几十年后，我们的老百姓还住在国外穷人都不会住的楼房里。

目前中国出现的城乡建设问题在全世界都非常罕见。城乡建设究竟怎么样管理？如果政府官员没有考虑老百姓的利益，方法不当，就会引起矛盾。

今年中央1号文件讲农村改革的几个问题，其中社会治理改革里面有一句话，要探索村民委员会下沉到基层。我去做过一个调查，发现效果非常好，一个行政村其中大概10个以上的村民小组，原来村民委员会改成农村服务站，村长就变成站长，村里书记就变成组织书记或者党委书记，不选举，原村委会这个层次成为政府派出的。原来有两个小组，现在有10个，现在效果非常好。好到什么程度？有一位新任的村理事长跟我说，今年把一家人的6套房子给拆了，因为这家人多数不在当地居住，房子只补偿一套，并且没有上访。

如果从上到下放权，在组织架构完善的基础上自主协商，政府统揽大局，经验证明是可以与政府取得很好合作的，可以把民政局聘为顾问，改革没有增加额外开支，村民组织不开工资。欧美很多小市长不但没有工资，还要自己掏腰包搞公路建设，就是这个道理，我们要真正理解制度，要掌握社会规律。

（本刊记者孙婧根据录音整理，未经本人审阅）