“三个地方”战略在长江航道行政管理工作中的实践

胡志平

【摘 要】 为进一步加强航道行政管理工作，主动服务沿江重点工程建设，加强与沿江单位的沟通协调，提高航道社会影响力，阐述“立足地方、融入地方、服务地方”的发展战略的基本含义，从现阶段航道行政管理工作面临的形势和挑战出发，分析实施的必要性：有利于增进与地方政府之间的协调；有利于进一步加强与港口管理部门之间的联系；有利于赢得水利部门之间的理解和支持。结合南京滨江风光带建设工程，指出该战略在航道行政管理工作取得的工作成效：增加与地方各部门的交流，推动码头整合工作取得突破性进展。

【关键词】 航道行政管理；立足地方；融入地方；服务地方

2014年9月25日，国务院发布《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，确定长江干线航道为重点建设内容，意味着长江航道的发展进入了新的战略机遇期。[1]

长江南京航道局是长江下游航道的维护管理机构。作为航道局对外服务窗口，航道行政管理工作肩负着提高航道公共服务能力、扩大航道部门社会影响力的重要使命。随着长江经济带发展战略的提出，沿江经济的高速发展对长江航道提出了更高的期望，而《中华人民共和国航道法》进入立法流程并即将出台，也对航道行政管理工作提出了更高的要求。

2014年，长江南京航道局提出了“立足地方、融入地方、服务地方”发展战略（以下简称“三个地方”战略），通过主动服务沿江重点工程建设，加强与沿江单位的沟通协调，提高航道社会影响力。

1 航道行政管理工作面临挑战

1.1 港口的快速发展对航道审查工作提出了 更高的技术要求

长江下游沿江各主要港口规划岸线资源十分宝贵，尤其是岸线顺直、条件较好的深水岸线更是寥寥无几。因此，近年来出现越来越多的码头升级改造项目、“先天条件”不足的项目：有的设计成较为特别的平面布置形态；有的伸入航道较多而对未来航道布置调整及公共航道安全造成较大影响；还有的占用了桥区航道，甚至直接将工程设计建在了航道整治建筑物上。遇到此类问题，航道管理部门或通过耐心劝说重新选址，或要求优化方案设计，或通过行政干预要求采取必要的工程补救措施，力争在维护公共航道安全的前提下，尽量满足地方港口经济建设发展的需求。然而，随着地方航运经济的快速发展及岸线资源的日益枯竭，新的码头建设项目多选址于以往不适宜建港的水域，其平面布置和结构形式往往会对航道及通航造成诸多不利影响。更甚的是，有些地方政府通过浚深支汊、筑堤圈围等方式人为增加港口岸线，这些工程往往会对航道布置及河床演变带来不可预见的隐患。

1.2 长江水运与跨江桥梁、管线建设的矛盾

长江水运与跨江公路、铁路之间一直存在不可避免的矛盾，长江南京大桥的客观存在已经成为影响万吨级船舶上行至南京以上港口的主要障碍。沪通铁路过江通道的建设也是几经周折，通过一次次的专家审查，综合考虑陆域接线、长江水运、河势条件等多方面因素才最终确定了选址方案。其在通航标准和技术要求上充分吸取南京大桥的经验教训，在桥梁建造技术允许的前提下充分考虑航运发展的需求，采用大跨度、高净空的桥型。此外，由于行业管理问题，一些跨江桥梁尤其是铁路桥（如大胜关高速铁路桥、宁安城际铁路桥、芜湖大桥）桥区航道维护费很难落实。

1.3 航道事件频发

一方面，由于经济的快速发展，建筑市场对砂石需求非常旺盛，砂石供需矛盾突出，在暴利的驱使下，不法分子铤而走险，在长江河道甚至航道整治建筑物附近大肆盗采江砂，影响航道整治工程效益的发挥，改变长江主航道的流态，造成航槽淤积，航道变浅，航道条件恶化，威胁通航安全；另一方面，由于沿江涉水工程的大量建设，弃土、弃渣排放量大，随意向航道内排放现象极为严重，违法弃土可能造成航道淤积变浅，航道尺度下降，甚至造成堵航、断航等重大事故。

2 “三个地方”战略的基本含义

“立足地方”就是要找准航道发展的立足点和着眼点，善于站在需求角度谋划航道规划、建设和发展，使航道的发展更加适应地方需求，更加满足用户单位需要，更加顺应流域百姓期盼。“融入地方”就是要主动走出航道，走进地方，将工作和情感融入地方，加强沟通协调，开展互助合作，提升下游航道影响力，扩大航道发展渠道和途径。“服务地方”就是要建设畅通、智能、生态、平安的现代化下游航道，为沿江社会发展提供及时、高效、周到的优质服务。

3 实行“三个地方”战略的必要性

推行“三个地方”发展举措是综合分析下游航道发展需求作出的科学判断，也是加快推进下游航道现代化建设的重要途径。因此，推进该举措是长江南京航道局落实中央及上级一系列政策的实际行动，也是实施“立足长江、面向全国、走向世界”新战略的具体举措。

3.1 有利于增进与地方政府之间的协调

目前航道管理部门与地方政府之间缺乏协调机制。在弃土管理方面，随意、无序、非法抛石弃土等问题一直没有得到很好的解决。因航道管理部门得不到政府支持，对地方投资的吹填工程难以实施监管，如新通海沙段的吹填工程、横港沙吹填工程对航道都产生了很大的影响。在崩岸抢险采用抛石护岸措施时，当地政府往往没有征询航道管理部门的意见，造成因抢险时处理不当占用航道资源。在航道基础设施和航道维护船艇靠泊基地建设等方面，部分地方政府往往难以给予有效的支持。此外，长江航道与内河航道的管理分界点没有划定，航标的衔接问题未能得到解决。

通过实行“三个地方”战略，航道部门将主动增进与地方政府的沟通和联系，为进一步建立和完善协调机制奠定基础。

3.2 有利于进一步加强与港口管理部门之间的联系

目前，航道管理部门与港口管理部门在前期工作中已建立了良好的工作联系，结下了深厚的工作友谊。然而，在涉及到航道资源的充分有效利用方面，航道管理部门与港口管理部门仍存在诸多分歧。如在码头的项目建设全过程中，航道管理部门往往只参与了审查审批工作，后续的竣工验收工作不完全参与，导致有些项目没有按照原批复要求建设而占用了航道资源，使航道管理部门不能及时发现。随着港口码头的不断建设发展，岸线资源被逐渐占用，航道管理部门在设置岸标时常出现没有合适位置摆放的尴尬现象。有些码头建设，因其高大的岸上建筑遮挡岸标，妨碍了航标功能的正常发挥；有的码头建设方专用航标设置不规范，影响通航安全。此外，某些码头建设可能会破坏流态，导致航道发生不利变化；部分港池疏浚存在无序弃土、违章抛泥等行为，这些都对长江航道构成了不同程度的负面影响。

通过实行“三个地方”战略，航道管理部门将进一步加强与港口管理部门的沟通和联系，为更好保护航道资源，促进航道与港口协调发展奠定基础。

3.3 有利于赢得水利部门之间的理解和支持

目前航道与水利部门虽分属不同系统，但在涉水工作中常有工作交叉。由于长期以来航道与水利部门因工作立场、管理权限及执法范围不同，在涉水工程建设和管理中常出现沟通不畅、相互摩擦等现象。如水利部门丁坝、护岸等河道整治工程建设，水利管理工作很少与航道管理部门进行沟通，往往在建成后才发现对航道造成了一定的影响。

通过实行“三个地方”战略，航道管理部门将努力与水利部门建立沟通和协议机制，打破行业壁垒，增进理解和支持，为长江水资源的综合有效利用奠定基础。

4 “三个地方”战略在航道行政管理中的应用范例

在南京滨江风光带建设工程中，长江南京航道局通过推行“三个地方”战略，主动服务地方重点工程建设，并取得了显著的工作成效。

4.1 立足地方

立足南京市航运经济发展和滨江风光带建设实际，提出长江南京航道局服务滨江风光带建设的具体举措和工作方案，并专题行文至南京市人民政府。

4.2 融入地方

成立工作领导小组，指定专人定期走访南京市相关政府部门和滨江带建设指挥部，参与工程相关会议，建立沟通合作机制，充分将航道服务意识融入地方经济发展实际，增进与地方各部门间的交流和感情，形成广泛共识。

4.3 服务地方

从航道服务角度为工程建设出谋划策，绿色审批，简化流程，加快推动工程建设进度，积极参与码头整合联合执法行动，拟取缔码头前沿设置专设航标，有效地推动了码头整合工作取得突破性进展。

5 结 语

通过“三个地方”战略在南京滨江风光带航道行政管理工作中的成功实践，长江南京航道局积累了重点工作服务和管理的宝贵经验，在后续泰兴天星洲综合整治工程、铁黄沙综合整治工程、南京以下12.5 m深水航道建设等重点工程管理中成功推广应用，并取得了显著成效。

参考文献：

[1] 刘长俭.贯彻落实《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》的建议[J].水运管理，2011（3）：8-10.