区域环境治理中的地方协调机制及其效用比较

2015-08-24胡佳

闽台关系研究 2015年3期

胡佳

（广西民族大学管理学院，广西南宁530006）

随着区域经济一体化的加强，城市群的共同发展带动周边城市经济快速增长，同时促使地区资源和生态环境问题趋于共性化，区域环境污染的影响日益凸显。对于如何走出区域公共事务治理的“霍布斯丛林”状态，改变基于地方利益的以邻为壑的环境治理行动策略，已有研究从经济学、行政学、区域公共管理学等不同视角给出了答案，分别提出市场协调机制、科层协调机制和网络治理协调机制的解决方案。

阿尔蒙德认为“比较分析在形成科学理论的过程中具有举足轻重的意义，因为比较分析为任何一个单独领域的专家提供了他所生疏的背景情况和各种关系。……是防止我们对人类社会各种可能性视而不见所能获得的最佳方法。”［1］本文试图整合地方政府协作的诸种路径选择，比较分析以上三种协作机制的实际效用和局限性，并尝试为区域环境治理中的地方协作提供路径参考。

一、市场协调机制及其效用

（一）市场协调机制的运行机理与实践

在经济学中，外部效应内部化的传统方法有两种：一是征税和补贴；二是科斯等人提出的市场交易方法，即在产权明晰、产权可自由交易和交易费用为零的前提下，进行的产权安排和市场交易。地方政府协作的市场协调机制是各种体现产权界定或竞争机制的策略选择，一方面是在区域公共事务治理过程中，明晰公共资源（如水资源）产权，并在此基础上建立利益分享机制和利益补偿机制；另一方面是在区域一体化过程中，建立环境资源的区域市场，通过排污权的交易机制，充分发挥利益导向的市场机制在地方政府协作中的作用。市场协调机制策略的实施，有利于市场对各类环境资源配置发挥基础性作用，减少政府的地方保护行为。

“公用地悲剧”理论认为，出现公众的过度使用而造成外部不经济的原因是资源产权不清晰。明晰资源产权的目的在于合理征收排放费和发放可交易的排放许可证，通过经济手段在上下游之间、上下风向之间、“三不管”地带内部建立合理的环境资源产权收益分配机制。有学者结合跨区域外部成本具有交易个体众多、交易成本高昂等新特点，提出了区域间货币补偿、资源环境成本的完全定价、区域间资源环境的产权交易（区域间排污权交易和买断产权）、生态特区建设等生态补偿方式。［2］鉴于环境资源定价方面的难度，参与交易的各地方尚需通过不断的讨价还价才能确定比较合理的利益分配方案。从2004年起，长三角地区已经开始选取试点进行二氧化硫的排污交易，按照行政区域进行总量分配，通过行政条块进行控制交易。然而，实际情况是燃煤电厂的高架源二氧化硫污染是区域性的，不以省界、市界为限。这种形式的产权交易分割实际限制了整个环境区域对环境资源的充分利用。因此，要实现同步治理、同步监控，需要一个大范围流域和地域的区域性合作，建立区域性环境资源市场。

（二）市场协调机制的优势与局限性

市场协调机制在区域环境治理中的优势体现在：其一，操作灵活。以排污权为例，企业之间根据自身的排污情况灵活进行排污权交易，实现排污权的市场流转和余缺调剂，排污总量可以维持在一个合理水平之内。其二，降低成本。理论上看，排污交易权的存在，可激励治污成本最低的企业去承担最大数量的治污任务，降低社会总成本。其三，可持续性。调节市场信号可以激励人们不断改造和升级技术，从而保证环境保护的长效性。

然而，在许多情况下，市场协调机制也有诸多局限性。传统经济学已证明，市场机制的实现是有条件的，这些条件包括完全的市场竞争、充分的信息、完善的产权制度、体现价值的市场价格体系等。“界定和交易环境物品的财产权成本在很大程度上由经济、制度、技术以及生态状况决定。污染和财产权之间的关联最终取决于在某个特定时间和地点起支配作用的经济、制度、技术以及生态状况”。［3］例如，划分公用地、建立私有产权可以增加效率，但各种权利如何界定、相关属性的产品如何度量都是困难的事情，作为公共物品，区域环境资源在一般情况下是不可能被度量和分割的，其价值不能正确反映到价格中去，不可避免产生负外部性。再者，由于谈判、监督和实施合约等需支付要素投入的成本，当出现市场中的当事人无法有效订立合约的情况，可能会导致完全私有化的市场失灵。

所以，在市场协调机制中，跨行政区地方政府间必须进行总量控制，在污染物监测、年度排放审核、总量分配信息交流、总量核算、违法行为协查等方面建立协调和沟通机制，进行跨行政区排污交易的基础是突破现有体制障碍。

二、科层协调机制及其效用

科层协调机制，就是依靠当前自上而下的行政等级制度，通过上级的权威、命令和奖惩机制对相关区域内的有关地方政府进行控制式协调［4］103，它的优势在于权威性、全面性和宏观性。具体而言，科层协调机制包括以下几种类型。

（一）中央政府协调的途径和效用

市场机制的治理绩效在“不确定性、交易频繁、资产专用性等变量处于较低水平”的情况下，可能较为理想；当外部制度环境完善，“不确定性、交易频繁、资产专用性等变量处于较高水平”时，科层制可能更加适合。［5］霍布斯认为，“如果没有国家的话，人们注定会陷入贫困和冲突。只有国家，才是人们摆脱自然状态下悲惨命运的解决之道”。中央政府的介入和统一协调是地方政府合作意向达成的重要因素。通过强大的中央政府或一个强大的统治者以强制的方式克服“搭便车”问题，防止公共资源的过度使用。上级政府不适当的约束激励机制在很多情况下可能会导致地方政府产生利益短视，在恶性竞争的“囚徒困境”中难以关注长期利益。

我国是单一制国家，中央政府所处的特殊地位决定了其必然成为地方政府间非合作博弈的协调者。由于地方政府供给的地区性公共物品具有外部效应，外部效应可能引发一些外部问题，对于外部性问题的治理应该由中央政府从更高的层次采取相应的干预措施，以矫正地方政府决策中可能出现的偏差。同时，中央政府可以作为超脱于地方政府利益争端的公证裁判，从而在地方政府的博弈结果中发挥信息沟通与冲突裁判的作用。所以，区域环境治理中地方政府间的恶性竞争和矛盾的克服需要发挥中央政府的权威作用，由中央政府出面调解，加强中央政府的宏观调控能力，推进横向地方政府间的合作。中央政府的协调方式主要包括：通过总量控制和定额管理，解决环境资源矛盾；明确界定各行政区的污染控制目标和有关部门的相关职责；纵向财政转移支付等。

然而，“如果没有一个明智的政府的积极促进，任何一个国家都不能有经济进步，……另一方面，也有许多政府给经济生活带来灾难的例子，以致于要写满几页警惕政府参与经济生活的话也是很容易的。”［6］将市场导向层级节制，虽然可以降低因不确定因素产生的交易成本，却可能因失去弹性而引发组织失灵（organizational failures）的老问题。［7］在实际运行过程中，中央政府并不可能完全发挥地方政府间关系的协调作用，原因在于：

首先，中央政府和地方政府间的信息不对称。一方面，中央政府信息和知识的不对称。“那些在顶点的人被认为比下一层次的人了解得更多，……但是，这种中央集权面对任何复杂性的难题都会是一种挑战；任何人都不可能做到对一个议题的各个方面都有足够的了解，比如酸雨、全球气候变暖、……或者城市空气污染物的混合”。［8］另一方面，信息不对称和信息传递过程中的扭曲和失真在科层制下必然存在，中央政府在协调区域内地方政府间关系时，往往缺乏足够的地方信息而处于“理性无知”①理性无知，是指人们面对信息搜寻的巨大成本和搜寻结果的不确定性时，不去获取某些信息和知识的行为。参见：布伦南，布坎南.宪政经济学［M］.北京：中国社会科学出版社，2004.的局面，关于跨行政区环境的治理，中央政府很难拥有真实、全面、及时的信息，因而只能是一种运动式、间歇式的治理。［9］再加上区域公共产品主要是由地方政府提供，地方政府借机维护本地方利益，不仅没有解决区域公共问题，反而损害区域整体利益，造成区域公共问题持续出现的恶性循环。

其次，中央政府治理区域性事务的低效率。中央政府是从宏观的角度考虑问题，主要牵涉全国的事务，如果跨区域公共事务由中央政府来解决，就会在全国人民间分摊治理成本，对于不受该区域公共问题影响的人来说这，是一种不公平的治理方式。同时，上级政府的协调和强制管理，使地方政府的主动性和积极性在一定程度上被忽视，上级政府的协调与地方政府间的直接互动相比，增加了程序成本和时间成本。

（二）区域政策供给的途径和效用

区域政策供给包括提供统一的制度和政策安排，完善区域环境治理的法规规范等。制度提供游戏规则以及一系列约束性条件，制度安排是支配各主体之间可能合作和竞争方式的规则。有效的制度安排限制了信息的不对称性，可以降低主体交往的不确定性和协调成本，节约交易成本，实现参与治理行为体博弈的均衡。“区域公共管理实质上是政府治理方式上的制度变迁，即打破原有行政区行政的制度安排，重塑利益格局的制度演变过程。”［10］在区域环境治理中，制度框架约束着各参与主体的政策选择，通过一系列的规则来界定交易主体间的相互关系，对参与区域协作的地方进行互动管理。

区域环境治理的过程是不同利益主体对一部分区域环境资源配置的策略选择过程。在区域环境治理中，各个参与主体被假设为理性的“经济人”，决策制定者的偏好不完全，并且会随着时间发生变化。理想状况下，如诺斯在《结构与绩效：经济历史的任务》一文中讲到的：“在博弈中，只是考虑静态完全信息的情况，即各参与人同时决策，且所有参与人对博弈中各种情况下的支付完全了解情况”。在实际情境中，由于政府部门间、地方政府间的沟通交流机制不健全，并不可能实现完全理想的充分信息交流，阻碍部门间、地方政府间统一的制度和政策确立。区域内、地方间长期重复博弈的前提是“当且仅当每一方都认识到长期关系”。［11］在缺乏合作和可信的相互承诺条件下，每一个人都可能背叛对方，无法实现合作双方的期望。此外，区域内的众多相关地方政府的行政级别不同、掌握的资源量各异、相互间的依赖程度不一样，难以用统一制度进行规范和协调。

同时，即使确立了统一的制度和政策安排，在现实中人们经常会遇到的困惑是：规划与政策都很合理，但具体落实却很难达到预期的效果。除了规划与政策本身的不完善外，这一问题的根本原因是制度缺陷。个体行动者在受到功利最大化动机驱动同时，还受到制度框架的影响和控制。新制度主义者认为，依赖正式制度对行动者进行有效规范，个体的偏好问题可以通过制度结构和制度设计解决。例如，奥尔森通过强制和选择性激励来保证公共物品的提供。一方面，通过法规和执行机关，强令全体成员提供公共物品，对不履行职责者进行惩罚；另一方面，向愿意提供公共物品的人提供物质或名誉上的奖励。博弈论者则倡导无限重复博弈，理性的个体通过多次博弈，最后达到一致。

（三）行政区划调整的途径和效用

有学者认为，区域环境治理的困难在于污染的外部性特点与单一行政区划污染治理方式的矛盾，建议通过扩大或缩小行政区划解决跨区域公共事务的治理问题。主要思路是合并行政区使之一体化，或是建立一个更高层级的科层权威机构，统管区域内的事务。但是，从长远来看，行政区划调整不能解决所有区域公共管理问题。从现行政治体制看来，行政区划的存在不可能仅因为跨行政区污染便可以否定，行政区划是历史形成的，经过长时间的磨合，如果对现行行政区划进行调整，会涉及政治、经济、文化等各个方面问题。例如，在既有行政区划下，各地居民已经形成一定的习惯，频繁的调整会打破居民的生活习惯，认同新的区域需要相当长时间的适应。同时，扩大或缩小行政区划，只是简单整合了行政区域空间结构，不会对行政系统的治理形态产生实质性影响，新的行政区划中仍然会出现新的“行政区行政”“行政区经济”等问题。因此，行政区划的调整很可能“是一项困难和复杂的工程，这种困难和复杂程度可能严重于需要解决的问题本身。尽量不要采取行政区划调整的方法，当存在其他方法可以调整地方政府间竞争时”。［12］

三、网络治理协调机制及其效用

“全球性的最大特点是网络性，所以治理机制也应当是网络性的，而不是等级制的。”［13］基于新区域主义和网络化治理理论，网络治理协调机制既强调充分尊重各方利益和保障自主协调，又认为不可排斥政府的作用，主张政府与私营部门合作、政府与社会合作，形成多元、多层的网络化治理机制。“网络治理就是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共行动主体在相互依存的环境中彼此合作、分享公共权力、共同管理公共事务的过程”。［14］

在若干公共事务治理困境的解决途径中，奥斯特罗姆不认同那种“将体制规定限定在‘市场’或‘国家’上，意味着社会科学‘药箱’只包含两种药”的传统观点。［15］89他指出，“处于两难困境的人们若要改变他们所处的情况的结构，可以确定自己的体制安排。”［15］98社会转型的加快，催化社会力量（特别是利益组织）迅速成长，社团及公民个人的维权意识大大增强，以致社会问题的数量和复杂程度都将成倍增加，这就需要改革地方政府的现有管理模式，以往由政府一家关起门来制定政策的模式无法行通。网络治理在治理过程中可注重治理主体与治理对象的合作，应形成一种多元主体，包括政府、社会组织、私营机构、公众等多元治理主体间的良性互动和互利合作。通过弹性和引导性的方式，增进各级政府、企业及社会力量对公共事务的参与作用，建立起在开放公共领域的对话关系，实现区域资源的有效配置。网络治理机制可以改善行政命令机制和市场调节机制的弱点，运用契约、论坛等治理的工具，加强政府间的协作。［16］值得注意的是，不同于市场机制需要建立在完善的法律体系和市场规范上、科层制依赖至上而下的行政命令开展工作，网络治理强调合作治理和互动治理的治理思路，政府与其他行为主体构成了相互依赖的网络。一方面，网络治理协调机制的发挥有赖于一个可以持续而有力地进行政治参与监督和行政参与监督的主动积极的公民社会。这在我国还具有相当的差距。社会力量的参与仍有几方面的问题需要解决：一是在网络治理中，社会力量如何认同这个网络以及在正式的制度框架中体现其在网络中的地位；二是网络中自身的多元矛盾问题［17］；三是个体理性与组织理性的矛盾，以及网络中的机会主义问题。［4］134另一方面，除了网络参与者的问题，站在政府的角度，政府的组织、人事制度和管理是为等级制政府模式而不是网络化政府模式设计的，当前的公共管理理论还是滞后于网络化治理的实践发展。［18］

在市场机制与科层机制生产和提供区域公共产品失效时，学界更倾向于府际治理的模式。例如，已有的协作性管理理论指出的组合机制包括：促进信息交流、改变协作机制、改变参与者的立场和角色、促进参与者的有效沟通等。［19］同时，跨域治理理论也提出了地方政府间提供区域公共产品时的区域合作方式和治理工具（见表1）。

表1 地方政府跨域治理的主要工具［20］

四、结语

综上所述，区域环境治理中地方政府协作的机制选择大致可归纳为市场协调机制、科层协调机制和网络协调治理机制，三者均以降低地方政府协作的交易费用为最终诉求。但是，地方政府作为地方利益重要代表基于理性经济人角度关注自身利益最大化，再加上各个利益相关者间信息的不对称，三种协调机制在实际运行过程中都会产生一定的交易费用。例如，市场协调机制中，主要是市场交易过程中产生的费用，科斯将其概括为发现和通知交易者的费用、谈判费用、签订合同以及保证合同条件的履行而进行必要的检查的费用等。科层协调机制中，科层内部的交易费用，包括中央政府搜寻地方政府真实信息、监督地方政府的费用，以及政府部门日常运作的管理费用；府际治理中的费用则主要来自发生协商、谈判的交易费用，以及地方政府间搜寻信息以监督合作中可能发生的违背声誉和承诺的机会主义行为费用。［21］网络治理协调机制的费用主要来自在利益、策略各不相同的各方主体间建立起信任关系等社会资本的费用。因此，区域环境治理应是三种协调机制的整合应用，通过政策工具组合，弥补各种机制的缺陷，并有效治理区域环境。

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