整体性治理：一种研究智慧城市的新视角

董礼胜，崔 群

（中国社会科学院 研究生院，北京102488）

据中国国家统计局的统计数据显示，2014年中国城镇化率已达54.77%。随着城市发展的加快，环境污染、公共服务供给不足、交通堵塞等城市弊病不断暴露出来，使得如何实现城市的可持续发展成为不可回避的关键性议题。与此同时，信息化技术的发展令“智慧城市”成为继“数字城市”后又一风靡全球的新理念，引发了国内外众多专家学者、研究机构及IT 企业的理论探讨和实践摸索。纵观已有的学术成果和实践经验，尚未有系统性的治理理念支撑智慧城市的建设。基于此，本文将尝试引入整体性治理的理念，探讨这一治理方式在智慧城市建设中的潜力和空间，以期为学者、政策制定者及开发商等多元主体提供建设智慧城市的新思路。

一、智慧城市与整体性治理的内涵

（一）智慧城市的内涵

杨冰之通过回顾文献，将当前关于智慧城市的阐述分为“技术论”“应用论”和“系统论”三类。［1］根据此种分类方法，笔者整理了目前“智慧城市”具有代表性的定义（见表1）。纵观多种定义界定，可以发现尽管信息通讯技术（ICT）永远处在智能范式（smart paradigm）的中心，但智慧城市仍是一个高度模糊且多维的概念，学界对此尚未达成共识。卡瑞各留（Andrea Caragliu）等人认为这些定义的共同之处有六点：应用网络基础设施以提升经济和政治效率，实现社会、文化和城市发展；优先强调城市发展的商业主导模式；着重强调让多样的城市居民融入公共服务；强调高科技和创新产业在城市长远发展中的重要性；对社会资本和关系资本的深切关注；将社会和环境的可持续发展作为智慧城市的主要策略目标。［2］67-69可以看出，除了技术，智慧城市的深层次内涵还涉及政治、社会、文化等多个方面，以及政府、企业、市民等多个主体。对于这种要在广泛领域内、多元化主体间达成的共同议题，“治理”正是与之相符的路径与愿景。

表1 智慧城市代表性定义一览表

（二）整体性治理的内涵

20世纪90年代末期以来，整体性治理理论作为对新公共管理中个体主义思维方式的修正以及实践层面“碎片化”问题的解决思路，已成为一种新的治理途径。通过对传统官僚制、新公共管理和整体性治理的比较（见表2），可以概括出整体性治理的内涵：即以满足公民需求为导向，以信息技术为手段，以协调和整合为策略，实现治理层级、功能和公私部门的整合及碎片化的责任机制和信息系统的整合［14］，为公众提供无缝隙、整合化服务的政府运作模式。

二、智慧城市与整体性治理的契合之处

（一）理论背景：信息技术论

智慧城市的产生与发展具有很强的技术背景。首先，第三、第四代移动通信技术及IPV6等网络技术的快速发展为智慧城市的产生提供了必要的契机；其次，传感器、无线传输、条形码、自动识别、遥测遥感等感知技术已彻底改变了人们的生产生活方式；最后，云计算、微电子技术、数据挖掘、智能技术、分布数据处理以及信息共享交互与应用平台开发技术正在快速发展，为智慧城市的产生提供重要支撑。

表2 公共行政三种典范的比较［15］75

与此同时，信息技术与数字时代也是整体性治理的背景。登力维提出，数字时代治理的核心在于强调服务的重新整合、整体协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。［16］他认为，几十年来信息系统一直是形成公共行政变革的重要因素，政府信息技术成了当代公共服务系统理性和现代化变革的中心。

（二）核心目标：以公民需求为中心

以用户为中心（user-centric）是智慧城市的核心目标。［17］智慧公共服务的提供采用的是“以网络为工具，以公众为中心，以应用为灵魂，以便民为目的”的工作模式。社会公众可以在任何时间、任何地点、任何方式（Anytime，Anywhere，Anyhow，即3A）获得所需的服务。［18］

与智慧城市相似的是，整体性治理追求的是公众问题的完整与快速解决。以解决公众的生活问题作为政府运作的核心，是整体性治理与传统官僚制、新公共管理这两种行政学典范的最大区别。希克斯认为，整体性运作的一个中心的、正式的目标是更有效地处理公众最关心的一些问题，因此，考虑四个关键层面（政策、顾客群体、组织和机构）的每一个层面的目标是有益的，其中顾客层面的目标关注顾客的需要或帮助形成顾客的偏好。

（三）长期愿景：发展的可持续

智慧城市建设的长期战略目标是实现城市的可持续发展，这种可持续发展包含经济、社会和环境等。经济方面，当智慧城市投资于宽带、劳动力发展、数字融入、创新、营销和宣传时，他们通过本地的服务收入、税基的增长和吸引长期投资来努力创造能维持自身发展的项目。社会方面，智慧城市制定了关于土地利用、建筑规范、运输、通行权和其他基础设施的政策，以确保城市维持适合生活和工作的理想状态。环境方面，识别环境问题、降低碳排放量已是投资智慧城市建设的主要目的。

同时，可持续性也是整体性治理的长期愿景。新公共管理通常只关注于企业的运作取向和部门效率，忽略了企业负面的外部效应，造成能源的浪费和对环境的破坏；而整体性治理则认真考虑公民和企业的需要，令这些需要适应于追求可持续性的环保组织的要求，并使它成为所有公共部门内在运作的一部分。

三、智慧城市研究与实践中引入“整体性治理”的必要性

（一）理论上：弥补现有研究的空白与不足

1.学科背景缺乏行政学与政治学。随着对智慧城市研究与探讨的逐步扩展与深入，越来越多的学者从各自的学科背景出发为智慧城市的研究贡献力量，其中主要的学科有信息科学、社会学、经济学、城乡规划学和管理科学。［19］这些学科对丰富智慧城市的研究极有助益，但不容忽略的是，“智慧城市背后的驱动者，不仅有公司，还有与21世纪特定都市整体相关的政府。”［20］中国目前对智慧城市的建设，主要采用的是政府主导战略。“这是一种正式的、由内向外实施的计划，主要是由政府机关、大都市区官方等资助和管理，为城市公共部门和开发机构建设更有效率的基础设施和服务提供了全新的方法和思路，使城市能够充分发挥能力，并且为数字社会创新发展的战略提供良好成长环境。”［21］49因此，以研究政府活动为主要议题的政治学与行政学也应加入到研究智慧城市的主要学科队伍中。

2.“技术至上”主流下对其它价值与因素的探讨不足。在智慧城市的建设实践中，尽管驱动智慧城市的企业不断强调技术能够提升效率和解决问题，公共官员和政策制定者却往往不能很好地判断那些贴上“智慧城市”标签的技术的价值与外部性，也极易忽视其他主体本该扮演的角色。由于公司与地方治理的特定需求与利益（分别是盈利与动态性），与智慧环境相关的法律、社会、伦理等因素被忽略了，技术解决方案被并入到不会被批判的那一类中。在这种情形下，被忽略的不仅有分权、参与、自下而上的路径，甚至对社会、伦理、人权等方面的基本关注也被忽视了。［22］另外，相比较而言，国外更加强调智慧城市中的市民需求和公众参与，而国内主要关注于能够短期内形成经济拉动力的信息产业、物联网等。［21］52因此，立足于政治、社会、法律等多个领域，从政府的组织与制度、行政文化、多元参与等方面对智慧城市进行研究很有必要。

3.国内对智慧城市的研究缺乏专门的治理视角。通过随机抽取国内以智慧城市为研究主题的50篇发表在核心期刊的文章和18本图书并进行统计（见表3），发现目前国内学界对技术应用和国内外实践案例探讨的最多，从治理视角研究智慧城市的文献极少。实际上，对智慧治理的研究在国际上早已有之，如学者邱冉比（Hafedh Chourabi）等认为，基于信息通讯技术的治理被认为是智慧治理。它呈现的是一种技术、人员、政策、实践、资源、社会惯例与信息之间互动而对城市治理活动的支持。学者约翰斯顿（Johnston）与汉森（Hanssen）提出，智慧治理依赖于相关基础设施使用的回应性、透明度、责任性［23］，这些基础设施帮助实现数据交换、服务整合和通讯交流。［24］目前国内杨冰之、郑爱军、孙中亚等学者也将智慧治理并入到智慧城市的应用体系中，或者以“智慧管治”替代“智慧治理”进行研究，但论述较为零散，缺乏从治理视角出发对智慧城市进行整体构建的研究。

表3 智慧城市研究文献的主要议题统计

（二）实践上：需要改进智慧城市建设中的问题

1.孤岛现象。“信息孤岛”现象的分析最早出现在电子政务的研究和探讨中，而目前，这一问题在智慧城市崛起的新背景下也变得愈发突出。首先，从技术角度看，智慧城市建设缺乏统一的建设标准、行业标准和评估标准，不同系统之间接口复杂，系统之间的互联互通和信息的共享协同不易实现；其次，从组织角度看，真正的壁垒来自于不同部门和组织间的利益隔阂，且跨部门共享和业务协同的工作机制尚未得到确立。不仅政府部门与社会组织、企业、市民之间的数据流通困难，政府内部间各系统的条块分割也使得信息化数据多被保留在各个委办局中，信息化系统成为各个委办局独立建设的内容。另外，孤岛现象也不止于大数据的共享和共用不足，政策孤岛、决策孤岛、资源孤岛、功能孤岛、制度孤岛等多种现象的存在，阻碍了智慧城市的发展建设。

2.在线服务供给不力、服务碎片化。为市民随时随地提供在线服务、满足市民需求是智慧城市的重要愿景之一。以政府网站为例，作为政府服务社会公众、沟通社情民意的重要窗口，目前我国绝大多数政府网站的服务能力还未完全满足广大公众的需求。据2010年中国政府网站绩效评估用户调查结果显示：78.5%的网民对政府网站“很不满意”，5.7%的网民对政府网站“不太满意”，即网民对政府网站服务的不满意率高达84.2%。目前，中国政府网站对社会需求最为迫切的教育、社保、就业、医疗、住房、交通、企业开办的覆盖率比较低，服务资源的实用性亟待提升。例如，目前仅有不足20%的地方政府网站能够为用户提供较为实用的服务资源。在智慧城市中，市民应该能从单一的政府网站得到他们所需的服务，且能够一次得到所有服务，不论这些服务是来自于政府的多少个层级或单位。这种愿景即是整体性治理所主张的无缝隙服务。

3.智慧城市的各个主体角色不明确、协作性不足。智慧城市的规划、建设、运营与管理是一个庞大复杂的系统工程，需要调动所有参与者的积极性与创造性，并进行合理分工。根据智慧城市的特点及发展规律，其主体包括政府、企业与市民，其中企业有运营商、内容与业务提供商及解决方案提供商等，同时他们本身又是智慧城市的最终用户。政府是智慧城市的倡导者、管理者及应用者；企业是智慧城市的建设与运营的直接参与者；市民是城市的主人，是智慧城市的参与者、体验者和维护者。目前在我国智慧城市的研究与实践中，各个主体的角色不明确，且各主体间的协作性不足。就智慧城市的基础设施建设来说，除各级政府外，还有三大电信运营商、广电、电力公司、相关企业等多个主体，这些分散的主体之间难以形成合力。另外，市民尚未被很好地纳入到智慧城市的规划、建设与评估中，其需求缺乏有效的表达渠道和回应机制。

四、整体性治理视角下智慧城市治理的策略性建议

（一）提供一站式服务，实现信息共享

在智慧城市的环境中，公民和企业与政府打交道的首要途径是政府门户网站。从整体性治理的视角看，通过不同机关单位、不同政府层级和不同政府网站的整合，政府的电子化改革将产生单一的政府入口网站。［15］81这种服务流程和服务内容的整合，便是“一站式”服务的实质内容。“一站式”智慧公共服务架构为社会公众和政府职能部门分别提供了接入平台，即服务的提供者针对特定用户群，通过网络接口提供一个有统一入口的服务平台，用户通过访问该统一的门户便可得到全程的公共服务。目前，作为提供一站式服务的新界面，市民主页以“信息化超市”的服务模式，涵盖个人、家庭、社区、校区、街区、工业园区、现代物流等领域，为公众提供社会保险、住房公积金、所得税、水电费、信用卡对账单、交通违章等服务，在一些城市中已得到推广。如长春市已经启动了“爱长春”市民主页，以民生信息服务、普惠金融服务（支付结算、信用服务）为核心，聚合了长春市政务服务、市民服务、企业服务、农民服务四大板块的多项应用，为公众提供智能化服务。

另外，破除信息孤岛，首先要推动政府率先开放数据。如宁波市海曙区已建立海曙区数据开放平台，整合了35个部门的数据，拥有17个大类目录，179个分类目录，超过20万条数据。其次要在进一步完善数据产权、数据公开、数据使用、数据安全等方面的法律法规的前提下，通过构建互联互通平台，实现政府间信息共享，促进智慧城市的建设走向整体性治理。

（二）运用“知识型管理”，培育智慧官员与智慧民众

对于知识在智慧城市中的重要性，目前国际上已达成基本共识。ICF将知识型劳动力作为评估一个城市是否智慧的重要标准之一。巴托莱特（Bartlett）提出，智慧城市是教育／培训、文化／艺术、企业／商业的混合体，或者说社会资本、文化资本和商业资本的综合体。［25］维恩特斯（Winters）从教育的视角出发分析了智慧城市如何发展的问题。他认为，智慧城市是高等教育和受高等教育个体的中心。同样，智慧城市也富有技能型和知识型的劳动力。知识型员工和高新技术产业会迁入极有活力的社区。劳动力的智慧在不同城市间分化很明显。一些地区相对其它地区来说更有智慧，往往是因为它们能够吸引更有创意的员工与民众。［26］博尔顿（Boulton）等学者认为，创造力是智慧城市的关键驱动因素，因此人员、教育、学习和知识对智慧城市来说相当重要。［27］

智慧官员是智慧城市的发起者与管理者，智慧民众则是智慧城市的重要参与者。从整体性治理的视角出发，应将对行政人员与普通民众的知识型管理融合进智慧城市的建设中。一方面，智慧城市建设所需要的人才，“在计划制定、预算编制、人员安置和其他传统的政府职责之外，还需要精通如激活、安排、稳定、集成和管理一个网络等任务。”因此，与传统时期相比，新时期的公务人员必须是更加复合型的人才。“网络管理者一定要至少拥有一定程度的谈判、调解、风险分析、信任建立、合作和项目管理的能力。他们必须具有并愿意跨部门界线和资源限制进行工作的能力，以战胜网络化治理所面临的各种棘手问题。”［28］另一方面，智慧民众需要有终身学习的热情、多元化精神、灵活性、创造性，全球视野、开放的心态及参与公共生活的能力。［29］因此，要不断推进教育信息化，提高城市居民的信息素质，但更重要的是培育其积极参与的精神和接纳新事物的心态。

（三）树立新的行政伦理，培育“主动型公务员精神”

智慧城市的规划、建设、运营与管理是一个庞大复杂的系统工程，政府中的决策者与行政人员需要面对多个主体、多种价值、一个核心（为公民提供3A 服务）。传统官僚组织价值所强调的权力、规则、现状、集权、以部门为中心等要素，已经不适于智慧城市的发展趋向了。公共部门必须将后官僚组织的价值和标准融合于其运作过程，才能展现整体性治理所追求的目标。学者研究显示，在采用后官僚组织形态的环境下，领导者所体现的特征和组织所重视的价值呈现高度的相关和一致性，两者都明显注重以下三项主体：赋予组织运作的方向、激励士气和注重合作所产生的绩效。［15］89

从整体性治理的角度看，为了要达成政府体系的完全整合，提供给公众即时、无线连接的有形与无形服务，不但公务员体系中的上层官员应该有以上各种各样新形态的行为价值观，那些提供公众服务的一般行政人员也应该具有同样品质的伦理行为。在整体性治理的环境下，公务员的专业义务来自于他们有责任扮演一个有道德的公民角色。［15］90行政人员既然受公众之托付而行使其权利，就该维持政体的价值（regime values），并且应该和民众保持密切的互动。

（四）实现政府间的关系协调和多元主体间的利益整合

要实现智慧城市的共同愿景，不能仅仅设定单一的议题，也不能只着眼于任一阶段，更不能依赖相互隔离的组织。智慧城市的建设，需要我们对不同的议题进行整合、将不同的建设过程纳入同一个完整框架中，并就智慧城市的共同问题打破组织壁垒，在不同组织和部门间形成主动协调和密切合作的关系。

首先，议题的整合。智慧城市包含的议题是广泛而多元的，包括智慧经济、智慧移动、智慧环境、智慧生活、智慧治理、智慧公众等。欧洲的一些城市努力围绕多个议题开展城市建设，如阿尔梅勒（荷兰弗莱福兰省的一座新市镇）的“智慧社会”计划选择了五项主要议题：生活、工作、移动性、公共设施、开放数据，且每项议题之间都有紧密的联系。以实现整合为目标，在阿姆斯特丹的支持下，思科公司（Cisco）、美国国际商用机器公司（IBM）、Liander电力公司、Living PlanIt公司以及飞利浦（Philips）所组成的企业联盟与阿尔梅勒经济发展委员会一道，通过完善ICT 设施促进民众和资源的智能发展。

其次，将智慧城市建设的不同阶段整合在统一框架中。如学者Thorne和Griffiths提出了智慧城市建设的整合框架（见图1）：第一阶段明确建设智慧城市的需要，驱动智慧城市建设的需要应该是城市自身的发展和技术创新；第二阶段要明确推动者，包括已经建立起的专家人才库、市民对新技术到来以及自身生活将被改变的准备和接纳，以及个体、企业和政府都可以实时接触到的定制和个性化的信息流；第三阶段需要评估智慧城市建设的环境，包括现有的基础设施、财政资源、治理政策和成效；第四阶段是项目和规划的实施；最后阶段是多元化的产出。

图1 智慧城市建设的整合框架［30］

最后，需要达成各个行动主体间的联合。面对公共组织、企业、大学、研究中心、社区等无数主体，地方政府必须同时扮演好协调者、合作者、指导者和领导部门的角色才可以建设智慧城市。［31］这种联合包括政府部门内部跨越单元的合作，如英国已经发起了名为“数字城市交换”的跨学科研究项目，关注如何整合和重新构建跨部门（如交通、能源、水资源部门）的数据集合以实现城市和资源的管理转型；还包括公共部门与企业及民众之间的合作，如意大利的巴里（Bari）已经提出要成立名为“巴里智慧城市”的非营利组织，以创建可持续生产的环境为目标，将公共和私人组织联合在一起，分享可持续的城市发展措施、观念及创新的过程。而除了合作的可能性和巨大潜力，也必须预见到多元、异质的主体间一致目标的达成与利益整合的实现，将成为中国智慧城市建设的一项长期考验。

五、结 语

智慧城市这一话题看似炙手可热，事实上，无论与之相关的学界探讨还是实践应用都才刚刚起步。如果不想令整体性治理仅仅成为点缀智慧城市建设的时髦标签，就需要在建设前考察与评估一个城市的经济基础、政策基础、技术基础、民众基础等，以判断是否适合引入整体性治理，而不可盲目引入，更不可全盘替换。在其建设过程中应将整体性治理的价值概念和科学方法真正落实到公共部门等多元主体的城市建设中，体现到城市规划和项目实施的每一个环节中。在智慧城市的建设开展一段时间后，要进行系统性的评估以不断地进行反思和总结，因为整体性治理与其他治理方式一样，需要在实践中不断加以补充和完善。总之，无论智慧城市还是整体性治理都不是解决城市问题的万金油，因为令问题得以有效解决的往往不是理论上的美好愿景，而是来自国家与社会各个主体日积月累的智慧合作与努力。

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