社会公共安全失序与供给：价值冲突与信任建构

钱 洁

（江苏警官学院 公安管理系，江苏 南京210031）

对于公共安全的价值论争是一个古老的命题，从全社会范围展开考察可以发现：公共安全除了与效率、自由等价值之间存在需要平衡的张力外，这一价值诉求自身也存在多方面矛盾，且涉及不同社会群体、不同类型的安全诉求，甚至存在诸多悖论。公共安全供给不当可能引发社会冲突，甚至造成严重的社会灾难。鉴于此，对社会公共安全供给的理论思考需要秉承理性与审慎的态度。西方学界对社会公共安全的管理学考量源于20世纪七八十年代，最初主要聚焦于应对突发公共事件的应急管理机构、立法及处置联系机制的形成。发生于2001年的“9·11”恐怖袭击事件强化了美国乃至全世界对于国土安全的关注，也引发人们对非传统公共安全问题的全面反思。当前，世界范围内层出不穷的安全问题使人们日益深刻意识到：社会公共安全供给是涉及全社会的系统工程，需要全社会的参与和高效合作。通过全社会力量，实现社会公共安全的有效供给已成为世界各国关注的焦点和紧迫使命。安全是人的基本需求之一，在新制度主义视角下，社会公共安全被视为一种公共物品，这种公共物品拥有丰富的价值诉求，因此，其复杂性明显高于其它公共物品。可见，将社会公共安全作为一种公共物品进行考察，首先要对公共安全诉求展开价值探讨。

一、公共安全多重诉求及其价值冲突

平等、效率、民主、自由和安全等与个体权利相联系的价值准则一直是社会追求的价值目标。从人类社会运行这一宏观层面看，在社会现实公共生活中，这些长期以来社会不懈追求的价值理想面临着相互间的挤压与冲突。当人们从政治理性的层面孜孜不倦地追求人类社会共同体的多元价值之时，不得不回到现实政策的价值冲突与平衡中来。以安全这一价值为例：就个体而言，食品的短缺会带来生存危机，合格食品的短缺则带来食品安全问题；生命和财产缺乏相应保障即人身和财产的不安全，军事力量羸弱会对一国的国家安全产生威胁。无论从经济、身体、军事还是心理而言，对安全诉求之实质是对短缺这一状况的最低限度的满足与超越。这种个体的短缺相累积之后，安全这一价值会转变为公共安全，其复杂性也随之倍增。将不同社会个体的短缺维持在最低限度这一主张具体化到现实之中，即政府借助相关政策供给公共物品、公共服务，将社会生活各个层面的短缺维持在公众可接受的最低限度之内。公共安全价值诉求的复杂性源于以下四方面的冲突与悖论：

（一）公共安全价值与效率、自由价值的冲突与平衡

安全价值在最低限度地满足短缺之时，有可能以效率的降低为代价——安全价值要求的基本保障得以满足，可能会减少社会竞争状态、挫伤对个体的竞争性激励，从而对效率价值产生一定的负面影响。从这个意义上来说，生产力会随着安全性的提高而下降。从政府角度上来说，随着公共安全涉及领域的扩展，政府必然增加相应的部门、人员、预算与经费支出等以提供更多的公共安全服务，这些会对行政效率产生一定的负面影响。但是，从另一方面看，整体社会安全水平的提升能够使社会更稳定、更有序，即可为生产力发展和经济效率的提升提供可依托的良好环境基础。政府与社会增加在公共安全领域的投入所带来的收益往往是非生产性的，这些收益虽然不能用经济效率的度量手段加以测量，却对作为社会主体和具有最高价值的人的生命、健康、财产、尊严等产生不可估量的影响，并对整体社会秩序的维护提供基础性力量。

马歇尔（Marshall Thomas H.）在《公民资格与社会阶级》一书中分析了公民资格的三方面要素，他从消极公民意义上阐释了公民自由权，“公民的要素由个人自由所必需的权利组成：包括人身自由、言论自由、思想和信仰自由，拥有财产和订立有效契约的权利以及司法权利。”［1］“管理型”公共管理权威倡导在专业化、职业化基础上的层级控制、命令服从关系、规则化，公民是公共安全服务的被动消费者、接受者，公共部门实现安全价值的限制性安排之时可能会给公民带来与自身自由诉求相冲突的明显感受，这种冲突在“服务型”公共管理模式下能得到明显改善，原因在于：“服务型”公共管理模式下，公民追求更具主体地位的“积极自由”，即公民成为公共安全服务的参与主体，其形成的社会资本（民间参与网络、非制度性规范与信任体系）成为公共安全供给的重要组成部分，公众的参与所引发的互动效应可以进一步明确公众的公共安全需求，并做出更适当的策略选择，在一定程度上减少了安全与自由价值之间的冲突状态。

（二）不同社会群体间安全诉求冲突

安全既可被理解为客观的、可计算的短缺，更可视为直接来自于与他人状况的主观比照。“安全的问题就从根本上与特权、权力、成员身份以及流动性结合起来了，这就是为什么说短缺的定义是一个政治问题而不是生物学的问题的理由。”［2］不同社会群体间对安全的诉求有主观差异，这种差异会带来矛盾和冲突。客观的绝对短缺更易达成社会共识、形成集体行动，如：当前中国社会食品安全问题、预防犯罪、反恐怖袭击等问题都是经认可的短缺，都有较明确的集体诉求和政策主张。主观的相对短缺则较难界定和形成集体行动，这类短缺需要相关社会群体进行有组织的利益聚合和利益表达，向公共部门求助以实现合法化的安全供给，如：与环境安全有关的利益诉求。从一般意义上来说，环境安全供给中存在“大安全”与“小安全”的问题。环境污染会对整个社会产生严重影响，甚至是不可逆转的严重后果，但就社会公众而言，人们只能对自己可接触的周边环境安全问题产生明确的安全诉求。“邻避（NIMBY，Not In My Back Yard）”效应，直译为“不要在我家后院”，是指拒绝易产生局部危害的设施建在自家社区周围，直接反映了这种安全诉求引发的冲突。近年，由“邻避”产生的群体性事件有增多趋势，是不同社会群体间安全诉求冲突的典型代表，其深层原因是：在社会转型与公民权利意识增强的背景下，相关社会群体的正常利益聚合和利益表达不畅，引发极端性安全诉求与抗争。对于这类短缺和冲突，政府应在多中心治理理念下，借助适当的补偿机制降低或消除特定群体由短缺产生的不安全感，这种补偿机制要建立在程序合法、透明的基础上，形成安全自组织网络并完善相关群体协商与参与渠道，以实现外部效应的“内部化”，减少相关群体对安全风险的心理恐慌，此举有利于在最大限度上化解不同社会群体间的安全诉求冲突。

（三）不同类型公共安全诉求冲突

图1 不同类型公共安全诉求

如图1所示，可根据“主客观—社会安全感与社会稳定预期”维度来对不同类型公共安全进行分析。首先，不同类型公共安全诉求之间没有明显的边界：一般性自然灾害与突发严重自然灾害之间只存在程度上的变化，食品、药品、生产、信息、环境、经济等安全事件如果处置不当，突发严重自然灾害如果应对不力，由这两类情况造成人身或财产的重大损失，都可能催生违法犯罪案件或群体性事件。其次，就政府而言，随着风险社会的来临，同一时期可能会面临不同类型的安全问题，在应对这些问题的过程中存在人力、物力、财力等资源的相互挤压。不同类型安全问题可能归不同职能部门处理，各部门可能会在职能归属、权限设定、信息沟通等方面出现协调不顺、配合不力等问题，从而影响安全问题的处置效果。最后，由于上述情况的出现，当各种类型的公共安全问题因处置不当或应对不力而聚集或转化为违法犯罪案件或群体性事件等社会公共安全领域问题时，社会安全感及社会稳定预期会急剧降低，使公安机关及相关部门压力倍增，对社会的和谐发展形成一定负面影响。

（四）公共安全主张的过犹不及

公共安全的复杂性还体现在其极易出现“量”与“质”的转化，即公共安全主张的“过犹不及”。如前所述，安全价值的实现源于对社会短缺的最低限度的满足与超越，而对短缺的过度供给可能会打破社会的原有平衡，带来新的短缺与安全隐患。如，核武器的产生和拥有大大提升了一国维护国家安全的能力，但也增加了核爆炸后果的威胁与相应不安全因素的风险；信息化条件下，警察对个人财产、通信、行踪等信息的全面监控有利于迅速锁定犯罪嫌疑人、成功破案以维护社会治安秩序，但如果这种全面监控不受约束和控制，会引致对公民隐私权的侵犯、加重社会心理负担，甚至成为新的社会不安全因素；对食品、药品安全、环境污染等安全标准的制定、监测、监督（执行）等举措有利于在技术层面上弥补安全的短缺，却增加了过度依赖数字与仪器、忽视社会公众实际安全需求的工具主义风险。

由此，公共安全供给过程中，需要更为理性和审慎地分析社会短缺，对短缺的性质、程度、方向等进行合理评估，并建立常态化的公共安全供给机制，防止“不惜一切代价”的“救火式”的过度安全供给，否则，不仅会造成社会资源的巨大浪费，更可能引发公共安全主张的“过犹不及”，促发公共安全隐患升级，引致更严重的社会压力和公共安全事件，导致更为严重的社会后果。

二、作为公共物品的社会公共安全的特征

国内外经济学者普遍认为，“公共物品是指那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一成员获益的物品”。［3］最初对纯公共物品的界定表明，其主要特征是效用的不可分割性（社会成员共享）、消费的非竞争性（被多个消费者共同——即同时——消费或使用并不降低其质量和数量）与消费非排他性（消费者可共同受益）。新制度主义理论将对公共物品的研究扩展到更为广泛的领域，奥尔森将公共物品界定为：“任何物品，如果一个集团x1，x2，…xi，…xn中的任何个人xi都能够消费它，它就不能适当地排斥其他人对该产品的消费。”［4］布坎南则认为，“任何集团或社团因为任何原因通过集体组织提供的商品或服务，都将被称为公共产品”。［5］这些更为宽泛的定义强化了制度与管理的层面对公共物品的理解。社会公共安全是需要集体组织提供的，其能使社会所有成员共同受益，且受益者相互之间不存在竞争或排斥关系，因此这是一种重要的公共物品。值得注意的是，除一般公共物品的共性之外，其还具有以下特征：

（一）抽象性

与道路、桥梁、电影院等有形的公共物品不同，社会公共安全是一种无形的公共物品。而与教育、医疗保健、社会保障等无形的公共物品相区别，社会公共安全又是十分抽象的公共物品。其抽象性表现在：一是社会公共安全既是一种客观社会状态，更是一种社会成员的主观感受。社会安全感作为社会公共安全程度的主观感受，反映了社会公众对社会治安状况的认同程度，是安全供给情况的重要衡量标准。二是社会公共安全是一种整体性概念，难以进行精细化度量。“多安全才算安全”［6］这一命题本身难以破解，在现代社会这一社会结构中处处渗入不安全的时代，人们更多的是从其反面——不安全来寻找对安全的体验。三是社会公共安全的供给虽然能以物化的形式呈现，如安装安全设施、张贴安全标语等，但就总体而言，其更多的是一种抽象的制度化社会控制的结果。

（二）预见性

社会公共安全这一公共物品是面向未来的产品，其供给通常建立在预见性基础之上，如：随着犯罪率的上升，人们日益认识到——犯罪惩罚并不是犯罪控制的有效手段，相对于打击犯罪而言，通过制度化手段和方法对犯罪进行预防才是更好的安全供给。随着人们对社会公共安全的这种预见性特征理解的深入，其供给出现了以下两方面的趋势：一方面，安全供给已不是警察部门一个机构的任务与事情，而是需要多个公共部门、基层组织、社会成员密切合作才能够完成的；另一方面，安全供给中强调全面推行以行政体系为主体的风险管理与政策评估系统，以加强对社会公共安全的趋势预测、实时监控、风险预警及行动预案建设。

（三）动态性

社会公共安全的动态性指社会公共安全是以持续不断变动和交互作用的状态显现的。从时间序列上看，社会公共安全作为一种公共物品，是以持续的政策、制度、行为、产品等方式呈现并随着社会秩序状况的变化适时调整变动。这种动态性的特征区别于其它公共物品，例如：道路、桥梁、电影院等基础设施是一次性建设完成后持续使用和消费；电力、通讯等公共产品是先投资建立体系再在运转和消费中不断维护和完善；国防、天气预报等纯公共物品是先建立基础性产品再在持续不断的供给中根据需要巩固、提升和完善。社会公共安全是随时间和社会治安情势变化不断产生和调整的，其变动性大且没有确定的规律性变化趋势。从社会基础看，社会公共安全这一公共物品需要在公共部门与社会的持续互动中产生。任何公共部门不可能在脱离现存社会体系、社会需求及社会支持的基础上生产这一公共物品，故这一公共物品良性供给的基础是全社会的充分沟通、交流与互动。

三、社会公共安全失序的产生：基于社会信任与安全感的分析

基于以上对作为公共物品的社会公共安全特征的分析，在现实社会生活中，有别于其它类型的公共物品，安全供给不足的原因要从社会有机体的深层入手进行分析。犯罪是社会压力的结果，源于社会整合的缺失，社会公共安全失序的出现则与社会信任及社会安全感密切相关。

（一）社会信任与社会安全感：风险社会背景下的交织作用

信任是一种复杂的社会心理现象。社会血缘家族关系本位的传统决定了中国式社会信任主要是源于“家庭关系”式信任的延伸。传统文化中“家”的关系扩展到将可信赖、没有血缘联系的其他人视为“自己人”的交往关系中，形成灵活而有差序的“信任格局”。西方学者对信任的理解以吉登斯（Anthony Giddens）为代表，他认为信任是“对一个人或一个系统之可依赖性所持有的信心，在一系列给定的后果或事件中，这种信心表达了对城市或他人的爱的信念，或者，对抽象原则（技术性知识）之正确性的信念。”［7］帕特兰（Robert D.Putnam）和福山（Francis Fukuyama）都将信任作为衡量社会资本的重要标准，认为“信任是构成社会资本的协作性社会规范的主要副产品之一”［8］。中国式基于人伦关系的情感依赖式的信任与西方基于正式或非正式合作的规范性信任模式形成鲜明对比。

现代化所产生的人们对科学技术和工具理性的依赖，打破了人们旧有的基于亲缘、地缘的情感依赖（或传统规范力量），随之而来的是社会安全感问题的出现，“不安全”成为现代社会的主要特征之一。“安全感”作为一种心理现象，其产生是一个复杂的过程。个人或集体对自然环境或社会环境中的每一次选择、每一次行动都可能带来风险。这些风险相互撞碰和交织，使人们不得不关注如何使自己“免受伤害”，从而逐步形成人们对社会治安状况、社会生活环境及社会发展前景的忧虑。这一过程中，人们不断改变对未来不确定性的预期，社会安全感也随之发生变化。

风险社会背景下，信任危机和不安全感的蔓延导致政府面临前所未有的信任危机。吉登斯（Anthony Giddens）曾经试图从现代社会制度安排的角度勾画的具体风险景象有：高强度意义上风险的全球化、突发事件不断增长意义上风险的全球化、来自人化环境或社会化自然的风险、影响着千百万人生活机会的制度化风险环境的发展、风险意识本身作为风险、分布趋于均匀的风险意识和对专业知识局限性的意识。［9］就个体间而言，风险社会下个体间长久以来建立的传统社会情感亲密关系被打破，转变为被构建的相互间的自我开放。另一方面，为了降低风险，人们不得不对可信赖的专业知识和专家系统产生一定程度的信任，而这种信任关系又不可避免地蕴含着某种新的风险，从这个意义上来说，风险社会带来人们对政府产生更强的信任依赖，其目标是为了抵抗风险。而这一时期社会经济政治制度、知识理念体系、社会群体文化心理结构与制度等方面的全面转型也促发社会公众对政府地位和作用的全新认识和期待，政府可能面临前所未有的信任危机。

（二）社会公共安全失序产生的社会机理

如图2所示，在现代性带来的高风险社会背景下，对未来的不确定性因素增加，社会信任度也降低。这种对未来的不确定性在各个领域蔓延，并与社会不信任相累加，导致公众个体的社会安全感降低。公众个体的社会安全感降低，又不能信任和依赖其他社会主体，易引发个体的零散式的风险规避行为，这种行为可能是理性的，也可能是非理性的。非理性的风险规避极端行为会直接引发社会失序；与之相反，理性个体风险规避行为本身不会带来社会失序，但社会不信任所产生的信息沟通缺失会使个体风险规避行为以非理性的方式集聚，可能引致社会安全感的降低，进而催生社会失序。这种情况下，如果政府未能有效处理这些问题或公众对以政府为核心的公共部门缺乏信任，会使社会失序后果进一步恶化，最终导致社会公共安全失序。

（三）信任重建：社会公共安全供给的核心路径

如图3所示，通过对社会公共安全失序产生机理的分析，安全供给应把握以下三条核心路径：

图2 社会公共安全失序产生的社会机理

图3 社会公共安全供给的核心路径

第一，培育和提升全社会的社会信任，努力建构高信任社会。社会信任是社会秩序的粘合剂，有助于提升社会成员的社会安全感，而且是遏制社会公共安全失序的第一道“防线”。就中国而言，建立高信任社会的关键是努力实现信任关系的转变。当前，中国正处于社会转型时期，一方面，传统社会之中源于家庭熟人关系的信任模式被打破；另一方面，基于现代契约精神与合作共赢模式的信任关系的完善是一个漫长的过程，故而易出现新旧信任关系断裂并由此产生信任缺失。信任培育与提升需要在社会体系内努力构建多层次信任网络、培育和增强公共精神、增加公众对社会公共事务的知情权、提升公众在社会秩序与规范建构中的参与度，这些举措的实施有利于促进社会公共安全的有效供给。这种社会网络产生的社会公共安全既不同于传统科层等级制，也不同于市场交易的安全供给方式。科层等级制是以正式权力关系为纽带的命令服从关系，其适应性与灵活性较差，难以克服公共安全诉求的多重冲突。市场化的安全供给受经济利益的驱使，所需要的共同规范很少，难以形成长期稳定的安全状态。社会网络产生的社会公共安全则以社会主体的相互信任、平等协商和协同互助为基础，具有适应风险环境的灵活性和长期持续显效的稳定性。

第二，加强社会风险预警与危机管理体系建设。社会风险预警与危机管理体系建设包括两个层次：较低的层次是增强以政府为中心的公共部门的安全事件应对与处置能力，通过社会失序出现之后公共部门的快速反应、果断决策、正确处置和积极应对等，防止社会失序状况恶化为更为严重的安全失序；更高的层次是在社会公共安全失序出现之前，通过风险管理对个体非理性极端风险规避行为及公众风险规避行为非理性集聚进行预警和管理，这需要在犯罪和突发公共安全事件进行预防的基础上，建立完善的社会信息管理系统、社会风险指标体系、风险级别管理体系、风险社会联动机制等。如图3所示，从时间上来看，社会风险预警与危机管理体系建设对安全失序的遏制作用位于社会失序出现之前，此时社会失序引致的后果尚未显现，故安全供给所需的社会资源投入较少，且能发挥更为明显的功效，因此，这一供给路径在风险社会情境下显得更为重要。

第三，提升政府公信力。政府信任是现代社会极为重要却又易被忽视的一种社会信任关系，其本质是对政府的认知、评价与期望，公众对政府的归属感与态度基于此而产生。政府公信力则指由政府信任而产生的聚合性力量。政府公信力的提升有助于政府在应对社会失序的过程中获得社会理解及社会力量的支持，并防止社会公共安全失序的出现。提升政府公信力有两大前提：一是依托政府信息公开来积极维护公众知情权。社会失序的产生源于个体的极端行为或风险规避行为的非理性集聚，社会失序往往源于社会不信任、误解及矛盾。就政府而言，如果能在不涉密的情况下及时、准确地公开相关信息，有利于降低社会误解和谣言的出现率，增加公众对未来的确定性认识并提升社会安全感。二是克服政府的技术垄断与社会对技术的依赖，在平等合作的基础上强化政府与社会之间的信息沟通与互动，并建立和完善常态化协商机制与联动机制，这些举措的实施有利于预防或化解安全失序。

四、结 语

从理论上来说，公共安全诉求本身的复杂性较为明显，其自身存在价值上的多重诉求，并由此产生固有的冲突和悖论，这一情况的存在使作为公共物品的社会公共安全供给路径的探索变得十分困难。在“探究安全价值与效率与自由价值的关系；分析不同群体间、不同类型安全间的价值冲突；对安全主张的过犹不及有深刻认识”这三者的基础上，可以获知：社会公共安全作为一种特殊的公共物品，应由某个或某些社会组织以系统化方式合作生产和（或）提供，并依靠全社会力量实现可持续的稳定供应和良性增长态势。从社会视角来看，社会公共安全需求不仅具有公共安全诉求的价值冲突性，且在风险社会背景下呈现多样化与复杂化趋势，且与整个社会治理中的利益表达机制、公共服务水平、风险管理水平等密不可分。从公共管理视角来看，社会公共安全管理不再是政府独控的领域，对社会公共安全诉求的回应是全社会共同的职责与使命。围绕社会主体间的信任重建，对社会公共安全失序机理进行剖析，对其过程的不同环节加强社会公共安全供给，特别在强化社会信任、危机预警与管理、政府公信力等几个方面着力，完善协同机制进而实现政府与社会关系的重塑，从深层次解码社会秩序的源泉，才能从根本意义上完善社会公共安全供给，最终实现社会稳定与和谐发展。

［1］Marshall Thomas H.Sociology at the Cross Roads and Other Essays［M］.London：Heinemann Press，1963.

［2］［美］德博拉·斯通.政策悖论：政治决策中的艺术［M］.顾建光，译.北京：中国人民大学出版社，2006.

［3］［美］保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯.经济学［M］.萧琛，译.北京：华夏出版社，1999.

［4］［美］曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑［M］.陈郁，译.上海：上海人民出版社，1995.

［5］［美］J·布坎南.民主财政论：财政制度和个人选择［M］.穆怀明，译.北京：商务印书馆，1993.

［6］Douglas Mary.Risk and Blame：Essays in Cultural Theory［M］.London：Routledge，1992.

［7］［9］［英］安东尼·吉登斯.现代性的后果［M］.田禾，译.北京：译林出版社，2000.

［8］［美］弗朗西斯·福山.大分裂：人类本性与社会秩序的重建［M］.刘榜离，译.北京：中国社会科学出版社，2002.